新農村法制建設的現狀和成因分析

　　［摘要］新農村法制建設是構建和諧農村的重要保障，而其中還存在一系列難題亟需解決，如立法不完善、農民法制意識淡薄、村官腐敗等難以維護農村之和諧穩定。只有對農村法制現狀困境進行深入分析，才能從根源上找到突破口。
　　［關鍵詞］新農村；法制建設；現狀；成因分析
　　［中圖分類號］D912.4 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ００76 — ０2
　　
　　一、問題之提出
　　近年，“三農”備受高層高度重視，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的 “生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主” 二十字方針〔１〕，既是中央對新農村建設的要求，也是總體目標；涉及農村政治、經濟、文化、社會管理等方方面面，概括起來包括物質文明建設、精神文明建設和政治文明建設。在城鄉差距日益拉大、貧富日益分化的今天，十七大報告又明確指出：“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”“堅持科學立法、民主立法、完善中國社會主義法律體系”〔２〕，為進一步做好“三農”指明了方向。在建設社會主義新農村、城鄉統籌發展背景下，在當前“維穩”要求下，農村法制建設為農村社會的穩定、發展發揮著重要作用。社會學理論認為農民一直是中國最大的弱勢群體，新形勢下的基層問題仍最根本、最難。在“六五”普法到來之際，本文著重從法社會學角度對當前新農村法制建設進行探討，對其困境和成因加以分析，以便從根源上找出農村法制建設的突破口。
　　二、新農村法制建設的現狀
　　1.涉農法規立法不完善且缺乏可操作性。改革開放30年來，黨和國家制定了有關土地、計劃生育、村民自治、農業發展、社會保障和環境衛生等多部法律法規，在某種程度上為農村的和諧穩定發展起到了積極的推動作用，但歸納這些年農村的法學研究情況，大多遵循從政策研究到學理研究的慣例，所制定的法律、法規與傳統的鄉村村規民約及國家政策常有沖突之處，所以法規的實施性差，出現有法不能依的情況。
　　2.村民的整體知識水平不高、法律意識淡薄。鑒于多年以來，農業為工業作后盾，農村經濟發展嚴重滯后于城市，經濟落后嚴重影響了農民的整體文化水平。雖然政府和法律工作者已普法近20年，也取得了一定的成績，但農村的普法工作難度大、收效不佳，農民的法律意識仍很淡薄。特別是在中西部欠發達地區的農村，農民有限的知識水平嚴重影響其學法和用法解決糾紛的認知水平；農民依法維護自己合法權益的意識不強，當遇到問題時，他們往往采用私力救濟，因為潛意識里充滿“人治”的思想而非“法治”理念。這從農村最近兩年來發生的多起“滅門案”和“殺親案”以及高發的群體性事件也可直接反映當前農民大眾的法律意識淡薄。由此可見，加強農村法制建設，維護農村社會穩定的重要性、必要性和緊迫性。
　　3.村干部的法律意識淡薄，腐敗時有發生。在農村，村干部是全體村民的領導，也是全村公民公開選舉上來的鄉村代表人，更是地方知識性的最好載體〔３〕，他們的作用舉足輕重、影響深遠。然而事實告訴我們，村干部的整體素質不容樂觀，腐化墮落拉幫結派嚴重，法制觀念亟待加強，特別是在欠發達地區，情況更為嚴重。據統計，在2008年全國立案偵查的涉農職務犯罪案件犯罪嫌疑人中，“村官”達2850人〔４〕。村干部違法犯罪呈上升趨勢，村干部腐敗成為破壞農村社會穩定的一大根源。
　　由于鄉土中國的不愿遷徙的本性和不盡合理的城鄉二元結構，村民的流動性差，形成了很強的血緣和親緣等關系網，熟人社會導致村干部雖是由全體村民公開民主選舉的，但往往是強勁的家族勢力的代表者；他們如果人氣旺，即使整體素質不高，也可能因得票率高而被選上。例如，去年通過對皖北某些鄉村的調查發現，村委會的干部成員大多是初中及以下學歷，其中“一把手”在本村的親朋故舊比較多，家族勢力比較大。另外，這些村干部們把鄉村治理中的百分之八十精力放在計劃生育工作上，而花在普法上的精力很有限。
　　4.普法工作步履維艱，普法力度嚴重不足。在廣大農村地區，農民大多只是從電視上被動地學習法律、法規以及國家的基本政策方針，很少有普法工作者能深入到農村為村民現場解答相關法律問題。送法下鄉的重任由誰擔當？法科學生由于法律知識不完備、生活經驗不足等原因，不一定能很好的運用所學知識解答村民之法律疑惑，更何況中國法學不等于法律，這樣就達不到預期效果，還有可能造成民眾對普法宣傳者不信任的后果。所以，筆者認為法科學生不是最佳的普法宣傳員，而專職的法律人（主要指律師和公檢法人員），憑借其生活經驗和法律知識，為農村大眾普法綽綽有余，但他們往往也不能或者不愿于到農村普法。另外，在安徽、河南等農民工輸出大省，許多地區出現“空殼村”，青壯勞動力外出，常年在外，留守的多為老弱婦幼，許多老人們不識字，孩子的認知能力有限，他們學法和知法的能力受到自身因素的限制，普法對象難集中、時間難落實。由于受到經費不足等影響，有些普法人員只是做表面功夫、走過場，不能持之以恒地把普法工作做到實處。
　　三、新農村法制建設困境的成因分析
　　1.經濟落后是當前農村法制建設滯后的現實基礎。多年以來，我國的發展以“效率優先、兼顧公平”為原則，不能統籌城鄉之發展，導致農村的經濟基礎差，資金缺乏，一些山區甚至沒通電，學習法律法規的基本設施欠缺，也沒有其它渠道學法。何況多數農民為生存忙碌，從事著繁重的勞動，“日出而作，日落而息”，很少有閑心思顧及自身的民主權利及學習相關法律知識。經濟的落后還影響了教育的落后，觀察一下當前東西部地區、城鄉的教育情況，不難發現中西部農村的教育嚴重落后，小學及以下的農民不在少數；雖然國家實行九年義務教育，但是成果尚未在當前顯現。農民的知識欠缺也會嚴重影響農村的法制建設，這也是普法工作的一大難題。
　　2.法律法規不穩定，政策左右農村是直接原因。許多有關“三農”的法規不完備，實施效果差；縱觀中國多年的法律法規，朝令夕改的現象時有發生，在當前的社會轉型期尤為明顯。農村多年以來的發展，秉承著“一靠政策，二靠投入，三靠科技”的發展理念，卻沒有法治理念，很容易使農民輕視法規，而更加重視政府的政策。政策具有時效性和不穩定性，且有時與法規沖突，當執法者（只要指司法）不能恰當地處理兩者之間的關系時就容易使農民對法律的信仰缺失，不信任法律，普法難度加大。
　　3.舊有的社會秩序尚未完全打破、新的法治秩序尚未完全形成的社會轉型原因。當前我國正處在社會轉型期，新舊秩序交融，社會的轉型既包括經濟的轉型，也包括社會治理和社會秩序的轉型。農村社會原是費孝通先生所言的熟人社會、“人治社會”，但在市場經濟和農民工進城務工等影響之下，正逐漸演變為半熟人化〔５〕和原子化〔６〕，而這個轉型需要時間。所以，筆者認為我國農村目前既不是法治社會也不是“人治社會”，在這個時期，農村乃至全國的法制建設都面臨難題，法治不彰，社會政策在秩序建構過程中，具有不穩定性，左右搖擺不定。
　　4.與原本鄉土中國的“民間規則”不協調是傳統原因。“現代法律及其有效運作的前提一般是陌生人社會或者個體主義的社會”〔７〕，而在當前立法和執法過程中，往往輕視甚至忽視了“鄉土法”，鄉村原本的秩序可能不盡合法，但是它已經深入當地人民群眾的骨髓，形成了一種內在的具有地方特色的思維習慣和行為習慣。在鄉土的社會生活中，人們是追求“無訟”的，當外來的法律法規肆意來干涉人們的生活時，農民往往不愿意靠法律來解決問題，并加以排斥，甚至盡量規避法律。現在一些鄉村仍有“村規民約”，而國家法律法規時常與之沖突，這種情形之下就可能導致法律法規執行變形。
　　
　　5.沒有一個代表農民的群眾性組織。社會學理論認為，農民分散、弱小，而且家庭人口的規模在不斷縮小，而這種分散和弱小恰恰不利于維護其合法權益。當面臨公共利益受損時，沒有一個組織能夠把農民召集起來并且真正合理合法地代表農民的利益。村民委員會雖然在一定程度上能夠代表全村人民行使一些權利并履行相應的義務。但是村民委員會不如公司的董事會和單位的工會，它在大多情況下類似于行政單位，屬于鄉鎮和街道的領導，其自主性差、獨立性不強。在遭遇宗族勢力（宗族勢力的代表往往成為村干部）侵權和村干部等“公家人”亂作為、不作為時，沒有一個合法的組織代表農民群體表達訴求，民主法治亟待加強。
　　6.村干部不能起到良好的帶頭作用，受監督制約小，腐化墮落是間接誘因。在有權力的地方就會滋生腐敗，沒有制約的權力必然產生腐敗。設立村委會本身是為了鄉村自治，銜接國家公權力和鄉土社會，促進農村發展、穩定。但在農村受傳統宗族觀念和家長作風影響，村黨支部書記和村委會主任一般都是本村大姓氏人擔任，大權集中在村黨支部書記和村委會主任手里，大小事情由這些“村官”說了算，個別地方村民自治演變成了村干部自治。村干部的法制意識不強，反而可能為害一方，嚴重影響了農村的法制建設。
　　結 語
　　農村J76trlg1R917ABpGeRBZgA==是一片廣闊的天地，在社會主義新農村建設中，法制建設是農村建設之首要保障；在社會轉型期的中國，我們構建法制社會重點在農村，難點也在農村。通過以上對新農村法制現狀的分析可知，農村法制建設落后于城市，有多方面的原因，要想解決此問題，必須多方面著手。例如，統籌城鄉發展，大力發展農村經濟；在有關“三農”的立法、執法和司法救濟方面為農村法制建設保駕護航；致力于加大普法力度，提高農民的法制觀念；大學生村官為村委會注入新鮮血液，村干部起到“領頭羊”作用，并有嚴格的監督程序；組織農民協會或者賦予村民委員會與“農協會”同等的職能；重構鄉土法治秩序，由“人治”向“法治”轉變。提高農民的法律意識，要讓農民熱切地走進法律、學習法律、信仰法律，法律服務“三農”，維護農村社會和諧穩定，進而促進法治農村社會的建立。農村安，則天下安！
　　〔參考文獻〕
　　〔1〕受權發布：中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要（全文）〔ＥＢ/OL〕.新華網，2010-07-28.
　　〔2〕黨中央國務院關于切實加強農業基礎建設的若干意見〔ＥＢ/OL〕.新華社，2010-07-28.
　　〔3〕王留祥.農村社區問題法律思考〔Ｃ〕／／.楊家學.中國新農村法制建設研究，北京：法律出版社，2009：571.
　　〔4〕〔８〕蘇力.送法下鄉：中國基層司法制度研究〔M〕.中國政法大學出版社，2000：44，48.
　　〔５〕魏恒.專家：加快修訂村委會組織法遏止“村官腐敗”〔ＥＢ/OL〕.中國