論中國城鎮(zhèn)化過程中存在的問題及對策

　?。壅莞母镩_放30多年來，中國城鎮(zhèn)化快速推進?！俺擎?zhèn)化率提高4個百分點，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性進一步增強” 是“十二五”規(guī)劃綱要提出的主要發(fā)展目標之一，要想如期實現(xiàn)這一目標，就要不斷總結(jié)中國城鎮(zhèn)化過程中存在的困難、問題和偏差。筆者認為，實現(xiàn)這一目標的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，需要從外延式城鎮(zhèn)化向提高城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集水平和人口就業(yè)吸納能力、增強城鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展能力的內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型。
　?。坳P(guān)鍵詞］城鎮(zhèn)化；發(fā)展方式；內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型
　?。壑袌D分類號］D616 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ００97 — ０2
　　
　　過去30多年，中國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到2010年的47.5%。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、二元體制的原因，我國城鎮(zhèn)化過程中存在的不平衡、不協(xié)調(diào)問題相當突出。2011年3月份，國家公布了“十二五”規(guī)劃綱要，其中提出的主要目標之一就是“城鎮(zhèn)化率提高4個百分點，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性進一步增強”。這就意味著到2015年，中國的城鎮(zhèn)化率將由現(xiàn)在的47.5%提高到51.5%，城鎮(zhèn)人口總數(shù)將首次超過農(nóng)村人口總數(shù)。要想如期實現(xiàn)這一目標，就要不斷總結(jié)中國城鎮(zhèn)化過程中存在的困難、問題和偏差，提高質(zhì)量和效益，走出一條又好又快的道路。城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的核心是以農(nóng)民工整體融入城鎮(zhèn)公共服務(wù)和公共福利體系，加快農(nóng)民工市（鎮(zhèn)）民化。
　　一、城鎮(zhèn)化過程中的突出問題
　　（一）城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計口徑存在偏差，出現(xiàn)“虛擬城鎮(zhèn)化”
　　根據(jù)目前我國城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計口徑，近1.5億農(nóng)民工被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)人口中。事實上，由于這部分“城鎮(zhèn)人口”具有較大的流動性和不穩(wěn)定性，沒有實現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)型，也未能均等地享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會福利，也就沒有獲得與城市居民平等的社會地位和權(quán)利，具有“半城鎮(zhèn)化”的性質(zhì)。這個城鎮(zhèn)化率是含有水分的虛擬城鎮(zhèn)化，如有的學者估算，目前真正的城鎮(zhèn)化率要打七五折，大致在35%—36%之間。
　?。ǘ┺r(nóng)民工尚未市（鎮(zhèn) ）民化，出現(xiàn)“不穩(wěn)定城鎮(zhèn)化”
　　當前，我國人口的城鎮(zhèn)化快于農(nóng)民工市（鎮(zhèn)）民化。城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)依賴農(nóng)民工，現(xiàn)在二、三產(chǎn)業(yè)勞動者中農(nóng)民工占60%，且這一比重呈逐年增加趨勢。農(nóng)民工隊伍已成為城鎮(zhèn)不可或缺的產(chǎn)業(yè)力量，但城鎮(zhèn)居民待遇卻沒有惠及農(nóng)民工。被邊緣化的農(nóng)民工無法在城市定居扎根，不得已回流到農(nóng)村。于是，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)將無以為繼，城鎮(zhèn)化泡沫就會破裂。沒有將農(nóng)民工當作主人留在城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化將是不穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化。
　　（三）城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集和人口吸納能力不強，出現(xiàn)“空心城鎮(zhèn)化”
　　從1997年2007年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴大了7.2%，但吸納的人口只增長了4%，土地的城鎮(zhèn)化大大快于人口的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)建成區(qū)土地利用粗放，產(chǎn)業(yè)聚集能力不強。城鎮(zhèn)化進程不是市場主導而是行政主導的城鎮(zhèn)化，政府通過戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療及社會保障等管理制度以及土地征用、城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共投入等的控制權(quán)對城鎮(zhèn)人口、規(guī)模等進行調(diào)控，其結(jié)果是城鎮(zhèn)規(guī)模擴張與產(chǎn)業(yè)形成集聚不同步。產(chǎn)業(yè)集聚能力不強致使城鎮(zhèn)人口密度偏低，城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)難以規(guī)?；l(fā)展，產(chǎn)業(yè)與人口密度偏低，城鎮(zhèn)出現(xiàn)一定的空心化。
　?。ㄋ模艏D(zhuǎn)型以農(nóng)民權(quán)益侵害為代價，出現(xiàn)農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”
　　城鎮(zhèn)化依靠“農(nóng)地支持”。有關(guān)調(diào)查資料顯示，2010年全國土地出讓總價高達2.7萬億元，土地出讓金已成為許多地方政府財政預算外收入的最主要來源，占地方財政預算外收入60%以上，土地城鎮(zhèn)化增值收益強化了政府土地城鎮(zhèn)化動機。廣大失地農(nóng)民雖然一夜之間“被城市化”，由農(nóng)民變成市民，實現(xiàn)了祖祖輩輩夢寐以求的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”夢想。然而，在城市化進程中，他們卻遭遇“有名無實”、“有本無權(quán)”的尷尬，只是戶籍“被城市化”的廣大農(nóng)民，無疑又罹遇一次身份賤賣和權(quán)益盤剝。
　　（五）新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為社會不穩(wěn)定的主要風險點之一，出現(xiàn)“風險化城鎮(zhèn)化”
　　當前，出生于上世紀80年代，年齡在20歲-30歲之間的“新生代”已是數(shù)量龐大的農(nóng)民工主體，數(shù)量達1億人左右。2010年中央一號文件中首次使用了“新生代農(nóng)民工”這一概念，新生代農(nóng)民工主要由兩類群體組成，其一為首次進城務(wù)工的80后、90后農(nóng)民工，即一般意義上的新生代農(nóng)民工；其二為農(nóng)民工二代，即第一代農(nóng)民工的子女，該類農(nóng)民工一般隨父母生活在城市。新生代農(nóng)民工離開農(nóng)村進入城市，形成了既不同于城市居民，又不同于農(nóng)村居民的特有生活、行為和就業(yè)方式，他們的生活處于多元化價值觀的無序混合狀態(tài)。其結(jié)果是，文化沖突導致他們的行為失去了原有規(guī)范的束縛，評價善惡的標準也失去了統(tǒng)一尺度，并在內(nèi)心不斷受到?jīng)_擊乃至弱化。新生代農(nóng)民工強烈希望通過努力改變自身經(jīng)濟困境，城市豐裕的物質(zhì)和生活方式，又無形中拔高了他們對物質(zhì)的期望目標。然而，由于城市政策、自身文化素質(zhì)以及擇業(yè)不穩(wěn)定造成的生活窘迫，給他們帶來了巨大的挫敗感和失落感，導致其極易偏離道德規(guī)范和社會行為準則，從而走上違法犯罪的道路。
　　（六）“民工荒”現(xiàn)象頻發(fā)，出現(xiàn)“不可持續(xù)城鎮(zhèn)化”
　　頻頻出現(xiàn)的“民工荒”現(xiàn)象表明，農(nóng)村勞動力已經(jīng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺并正在向全面性短缺轉(zhuǎn)變。不但如此，被拒于城鎮(zhèn)社會之外的農(nóng)民工除打工收入外幾乎沒有其它收益，較低的工資水平讓農(nóng)民工每年都要重新調(diào)整外出打工期望。據(jù)人保部的調(diào)查，2010年僅有62%的返鄉(xiāng)農(nóng)民工明確表示春節(jié)后要繼續(xù)外出務(wù)工。勞動力短缺與農(nóng)民工外出打工意愿低迷表明，以傳統(tǒng)制造業(yè)為支持的粗放式城鎮(zhèn)化道路不可持續(xù)，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型。
　　二、城鎮(zhèn)化難題的破解
　　改革開放后 ，我國走的是一條外延式的快速城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。近年來，黨和政府調(diào)整城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，實行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，加大農(nóng)村公共設(shè)施和服務(wù)的投入。然而，重城輕鄉(xiāng)的公共財政投入結(jié)構(gòu)并沒有根本性變化，農(nóng)村的勞動力和資金等要素仍不斷流入城鎮(zhèn)。農(nóng)民工將勞動奉獻給城鎮(zhèn)而自身并沒有成為城鎮(zhèn)的主人。這種沒有充分吸納新居住群體的城鎮(zhèn)化必然引發(fā)一系列的城鎮(zhèn)化病。
　　解決城鎮(zhèn)化問題的關(guān)鍵是農(nóng)民工鎮(zhèn)民化或市民化，以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型。農(nóng)民工市（鎮(zhèn)）民化是以農(nóng)民工整體融入城鎮(zhèn)公共服務(wù)和公共福利體系為核心，推動農(nóng)民工融入城市社會。農(nóng)民工市（鎮(zhèn)）民化要求農(nóng)民工其家屬在城鎮(zhèn)具有合法的生存和居住空間、平等的社會保障、公共醫(yī)療服務(wù)、子女受教育權(quán)利和住房保障等，農(nóng)民工及其家屬由過客轉(zhuǎn)為城市主人。城鎮(zhèn)化內(nèi)斂式發(fā)展就是依靠市場主導和政府引導作用提高城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)與人口集聚水平，擴大城鎮(zhèn)居民消費效應(yīng)和城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，提高城鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展能力。
　　農(nóng)民工市（鎮(zhèn)）民化是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要組成部分，也是解決“民工荒”問題的關(guān)鍵。農(nóng)民工只有在城鎮(zhèn)扎根生存，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化才會有穩(wěn)定的基礎(chǔ)。農(nóng)民工只有與雇主締結(jié)穩(wěn)定的勞動關(guān)系，實現(xiàn)城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，才能形成穩(wěn)定的職業(yè)預期和穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)隊伍。
　　農(nóng)民工市（鎮(zhèn)）民化本身需要支付社會成本。研究測算，農(nóng)民工市（鎮(zhèn)）民化的成本在2.5—10萬元之間。市（鎮(zhèn)）民化的社會成本需要政府、社會和個人合理分擔。其收入水平?jīng)Q定這是一個漸進的過程，需根據(jù)社會成本、承擔能力大小選擇不同的市民化方式。大中城市市民化門檻較高，可以有選擇地分次推進，如在城市打工多年并為城市發(fā)展做出貢獻的農(nóng)民工及其家屬舉家到小城鎮(zhèn)落戶，實現(xiàn)農(nóng)民工鎮(zhèn)民化。在大中城市容量有限的情況下，可加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)，提高吸引吸納能力，鼓勵農(nóng)民工鎮(zhèn)民化。
　　
　　三、城鎮(zhèn)化內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型的對策建議
　　城鎮(zhèn)化內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型需要發(fā)揮市場主導和政府引導相結(jié)合的機制，提高城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集和人口與就業(yè)吸納能力，豐富城鎮(zhèn)化內(nèi)涵。
　　（一）實現(xiàn)農(nóng)民工市（鎮(zhèn)）民化——穩(wěn)定城鎮(zhèn)化
　　農(nóng)民工市（鎮(zhèn)）民化應(yīng)該在農(nóng)民工自愿基礎(chǔ)上，采用市場手段與政策激勵相結(jié)合，引導農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住生活，杜絕農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。一是政策鼓勵一般農(nóng)民工進入小城鎮(zhèn)就業(yè)定居，引導具有所需技能的農(nóng)民工進入地級市就業(yè)定居，放寬地級市準入門檻；對于直轄市和省會城市、計劃單列市，可以根據(jù)城市承載能力有選擇地吸納農(nóng)民工落戶定居。二是直轄市和省會城市等要放寬高技能農(nóng)民工家屬投奔落戶尺度，并為其提供與城市居民均等的社會保障待遇和城市公共服務(wù)等。三是降低農(nóng)民工子女入學門檻，允許尚未在城市落戶的農(nóng)民工子女能夠享受與城市學生均等的教育服務(wù)。
　?。ǘ崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計——規(guī)范城鎮(zhèn)化
　　由于農(nóng)村人口多而“城市供給不足”以及制度限制、福利巨大落差，使發(fā)展小城鎮(zhèn)成為一種客觀的必然選擇。城鎮(zhèn)化需要從現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略和布局出發(fā)，在總結(jié)各地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家有關(guān)政策和法律法規(guī)，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化有關(guān)重大問題，做好頂層設(shè)計、系統(tǒng)規(guī)劃，明確發(fā)展重點、路徑和順序，確保城鎮(zhèn)化沿著正確的軌道健康發(fā)展。
　?。ㄈ┍Ｕ限r(nóng)民工市（鎮(zhèn)）民權(quán)益——城鎮(zhèn)體面生存
　　實現(xiàn)農(nóng)民工體面生存必須保障工勞動權(quán)益。用人單位除按時繳納社會保險外，還要保障勞動者職業(yè)衛(wèi)生、職業(yè)安全和休息權(quán)益，尤其女工的懷孕、生育和哺乳期間的權(quán)益保護。政府應(yīng)嚴格限制企業(yè)非自愿加班行為，嚴格限制加班時長。農(nóng)民工勞動權(quán)益保護需要健全和完善勞動法律法規(guī)，加強監(jiān)督監(jiān)察力度，對侵犯農(nóng)民工勞動權(quán)益的行為可以采用經(jīng)濟、行政，甚至刑事處罰手段。
　?。ㄋ模┌l(fā)展農(nóng)村職業(yè)義務(wù)教育——促進就業(yè)轉(zhuǎn)型
　　繼續(xù)實行義務(wù)后教育即職業(yè)義務(wù)教育。一是將初中畢業(yè)未升學人員納入“9+2”職業(yè)義務(wù)教育范疇，通過法律強制其參加農(nóng)村中等職業(yè)教育并由國家承擔教育成本。二是將40歲以下農(nóng)村未轉(zhuǎn)移勞動力納入國家義務(wù)培訓范圍并由政府承擔培訓費用。三是通過法律規(guī)定企業(yè)承擔職工培訓義務(wù)。企業(yè)必須定期為本單位職工提供免費職業(yè)培訓，不具有培訓條件的企業(yè)可以繳納培訓稅的形式，由國家教育行政部門委托有培訓資質(zhì)的專業(yè)單位集中培訓。
　?。ㄎ澹┨岣咿r(nóng)民工工資水平——促進勞動公平
　　一是應(yīng)根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平定期提高最低工資標準并建立最低工資正常增長機制，讓農(nóng)民工同樣享受經(jīng)濟發(fā)展成果。二是逐步縮小農(nóng)民工與城市單位職工工資水平差距，實現(xiàn)農(nóng)民工與城市職工同工同酬。三是建立農(nóng)民工補償性工資標準，增加農(nóng)民工勞動條件惡劣的補償水平。四是修改勞動工資法律法規(guī)，通過法律保障農(nóng)民工工資水平的合理性和公平性。
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