論中國城鎮化過程中存在的問題及對策

　　［摘要］改革開放30多年來，中國城鎮化快速推進。“城鎮化率提高4個百分點，城鄉區域發展的協調性進一步增強” 是“十二五”規劃綱要提出的主要發展目標之一，要想如期實現這一目標，就要不斷總結中國城鎮化過程中存在的困難、問題和偏差。筆者認為，實現這一目標的城鎮化發展方式，需要從外延式城鎮化向提高城鎮產業聚集水平和人口就業吸納能力、增強城鎮內生發展能力的內斂式轉型。
　　［關鍵詞］城鎮化；發展方式；內斂式轉型
　　［中圖分類號］D616 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ００97 — ０2
　　
　　過去30多年，中國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城鎮化率由1978年的17.92%提高到2010年的47.5%。由于城鄉二元結構、二元體制的原因，我國城鎮化過程中存在的不平衡、不協調問題相當突出。2011年3月份，國家公布了“十二五”規劃綱要，其中提出的主要目標之一就是“城鎮化率提高4個百分點，城鄉區域發展的協調性進一步增強”。這就意味著到2015年，中國的城鎮化率將由現在的47.5%提高到51.5%，城鎮人口總數將首次超過農村人口總數。要想如期實現這一目標，就要不斷總結中國城鎮化過程中存在的困難、問題和偏差，提高質量和效益，走出一條又好又快的道路。城鎮化轉型的核心是以農民工整體融入城鎮公共服務和公共福利體系，加快農民工市（鎮）民化。
　　一、城鎮化過程中的突出問題
　　（一）城鎮化率統計口徑存在偏差，出現“虛擬城鎮化”
　　根據目前我國城鎮化率的統計口徑，近1.5億農民工被統計在城鎮人口中。事實上，由于這部分“城鎮人口”具有較大的流動性和不穩定性，沒有實現戶籍轉型，也未能均等地享有城鎮基本公共服務和社會福利，也就沒有獲得與城市居民平等的社會地位和權利，具有“半城鎮化”的性質。這個城鎮化率是含有水分的虛擬城鎮化，如有的學者估算，目前真正的城鎮化率要打七五折，大致在35%—36%之間。
　　（二）農民工尚未市（鎮 ）民化，出現“不穩定城鎮化”
　　當前，我國人口的城鎮化快于農民工市（鎮）民化。城鎮產業依賴農民工，現在二、三產業勞動者中農民工占60%，且這一比重呈逐年增加趨勢。農民工隊伍已成為城鎮不可或缺的產業力量，但城鎮居民待遇卻沒有惠及農民工。被邊緣化的農民工無法在城市定居扎根，不得已回流到農村。于是，城鎮產業將無以為繼，城鎮化泡沫就會破裂。沒有將農民工當作主人留在城鎮的城鎮化將是不穩定的城鎮化。
　　（三）城鎮產業聚集和人口吸納能力不強，出現“空心城鎮化”
　　從1997年2007年，城鎮建成區面積擴大了7.2%，但吸納的人口只增長了4%，土地的城鎮化大大快于人口的城鎮化。城鎮建成區土地利用粗放，產業聚集能力不強。城鎮化進程不是市場主導而是行政主導的城鎮化，政府通過戶籍、就業、教育、醫療及社會保障等管理制度以及土地征用、城鎮規劃、公共投入等的控制權對城鎮人口、規模等進行調控，其結果是城鎮規模擴張與產業形成集聚不同步。產業集聚能力不強致使城鎮人口密度偏低，城鎮服務業難以規模化發展，產業與人口密度偏低，城鎮出現一定的空心化。
　　（四）戶籍轉型以農民權益侵害為代價，出現農民“被城鎮化”
　　城鎮化依靠“農地支持”。有關調查資料顯示，2010年全國土地出讓總價高達2.7萬億元，土地出讓金已成為許多地方政府財政預算外收入的最主要來源，占地方財政預算外收入60%以上，土地城鎮化增值收益強化了政府土地城鎮化動機。廣大失地農民雖然一夜之間“被城市化”，由農民變成市民，實現了祖祖輩輩夢寐以求的“農轉非”夢想。然而，在城市化進程中，他們卻遭遇“有名無實”、“有本無權”的尷尬，只是戶籍“被城市化”的廣大農民，無疑又罹遇一次身份賤賣和權益盤剝。
　　（五）新生代農民工已經成為社會不穩定的主要風險點之一，出現“風險化城鎮化”
　　當前，出生于上世紀80年代，年齡在20歲-30歲之間的“新生代”已是數量龐大的農民工主體，數量達1億人左右。2010年中央一號文件中首次使用了“新生代農民工”這一概念，新生代農民工主要由兩類群體組成，其一為首次進城務工的80后、90后農民工，即一般意義上的新生代農民工；其二為農民工二代，即第一代農民工的子女，該類農民工一般隨父母生活在城市。新生代農民工離開農村進入城市，形成了既不同于城市居民，又不同于農村居民的特有生活、行為和就業方式，他們的生活處于多元化價值觀的無序混合狀態。其結果是，文化沖突導致他們的行為失去了原有規范的束縛，評價善惡的標準也失去了統一尺度，并在內心不斷受到沖擊乃至弱化。新生代農民工強烈希望通過努力改變自身經濟困境，城市豐裕的物質和生活方式，又無形中拔高了他們對物質的期望目標。然而，由于城市政策、自身文化素質以及擇業不穩定造成的生活窘迫，給他們帶來了巨大的挫敗感和失落感，導致其極易偏離道德規范和社會行為準則，從而走上違法犯罪的道路。
　　（六）“民工荒”現象頻發，出現“不可持續城鎮化”
　　頻頻出現的“民工荒”現象表明，農村勞動力已經出現結構性短缺并正在向全面性短缺轉變。不但如此，被拒于城鎮社會之外的農民工除打工收入外幾乎沒有其它收益，較低的工資水平讓農民工每年都要重新調整外出打工期望。據人保部的調查，2010年僅有62%的返鄉農民工明確表示春節后要繼續外出務工。勞動力短缺與農民工外出打工意愿低迷表明，以傳統制造業為支持的粗放式城鎮化道路不可持續，傳統城鎮化發展模式亟待轉型。
　　二、城鎮化難題的破解
　　改革開放后 ，我國走的是一條外延式的快速城鎮化發展道路。近年來，黨和政府調整城鄉發展戰略，實行“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，加大農村公共設施和服務的投入。然而，重城輕鄉的公共財政投入結構并沒有根本性變化，農村的勞動力和資金等要素仍不斷流入城鎮。農民工將勞動奉獻給城鎮而自身并沒有成為城鎮的主人。這種沒有充分吸納新居住群體的城鎮化必然引發一系列的城鎮化病。
　　解決城鎮化問題的關鍵是農民工鎮民化或市民化，以此為基礎實現城鎮化內斂式轉型。農民工市（鎮）民化是以農民工整體融入城鎮公共服務和公共福利體系為核心，推動農民工融入城市社會。農民工市（鎮）民化要求農民工其家屬在城鎮具有合法的生存和居住空間、平等的社會保障、公共醫療服務、子女受教育權利和住房保障等，農民工及其家屬由過客轉為城市主人。城鎮化內斂式發展就是依靠市場主導和政府引導作用提高城鎮產業與人口集聚水平，擴大城鎮居民消費效應和城鎮服務業發展水平，提高城鎮內生發展能力。
　　農民工市（鎮）民化是工業化、城鎮化的重要組成部分，也是解決“民工荒”問題的關鍵。農民工只有在城鎮扎根生存，工業化和城鎮化才會有穩定的基礎。農民工只有與雇主締結穩定的勞動關系，實現城鎮穩定就業，才能形成穩定的職業預期和穩定的產業隊伍。
　　農民工市（鎮）民化本身需要支付社會成本。研究測算，農民工市（鎮）民化的成本在2.5—10萬元之間。市（鎮）民化的社會成本需要政府、社會和個人合理分擔。其收入水平決定這是一個漸進的過程，需根據社會成本、承擔能力大小選擇不同的市民化方式。大中城市市民化門檻較高，可以有選擇地分次推進，如在城市打工多年并為城市發展做出貢獻的農民工及其家屬舉家到小城鎮落戶，實現農民工鎮民化。在大中城市容量有限的情況下，可加快小城鎮基礎建設，提高吸引吸納能力，鼓勵農民工鎮民化。
　　
　　三、城鎮化內斂式轉型的對策建議
　　城鎮化內斂式轉型需要發揮市場主導和政府引導相結合的機制，提高城鎮產業聚集和人口與就業吸納能力，豐富城鎮化內涵。
　　（一）實現農民工市（鎮）民化——穩定城鎮化
　　農民工市（鎮）民化應該在農民工自愿基礎上，采用市場手段與政策激勵相結合，引導農民工在城鎮居住生活，杜絕農民“被城鎮化”現象。一是政策鼓勵一般農民工進入小城鎮就業定居，引導具有所需技能的農民工進入地級市就業定居，放寬地級市準入門檻；對于直轄市和省會城市、計劃單列市，可以根據城市承載能力有選擇地吸納農民工落戶定居。二是直轄市和省會城市等要放寬高技能農民工家屬投奔落戶尺度，并為其提供與城市居民均等的社會保障待遇和城市公共服務等。三是降低農民工子女入學門檻，允許尚未在城市落戶的農民工子女能夠享受與城市學生均等的教育服務。
　　（二）實現城鎮化頂層設計——規范城鎮化
　　由于農村人口多而“城市供給不足”以及制度限制、福利巨大落差，使發展小城鎮成為一種客觀的必然選擇。城鎮化需要從現代化建設的總體戰略和布局出發，在總結各地試點經驗的基礎上，根據國家有關政策和法律法規，統籌考慮城鎮化有關重大問題，做好頂層設計、系統規劃，明確發展重點、路徑和順序，確保城鎮化沿著正確的軌道健康發展。
　　（三）保障農民工市（鎮）民權益——城鎮體面生存
　　實現農民工體面生存必須保障工勞動權益。用人單位除按時繳納社會保險外，還要保障勞動者職業衛生、職業安全和休息權益，尤其女工的懷孕、生育和哺乳期間的權益保護。政府應嚴格限制企業非自愿加班行為，嚴格限制加班時長。農民工勞動權益保護需要健全和完善勞動法律法規，加強監督監察力度，對侵犯農民工勞動權益的行為可以采用經濟、行政，甚至刑事處罰手段。
　　（四）發展農村職業義務教育——促進就業轉型
　　繼續實行義務后教育即職業義務教育。一是將初中畢業未升學人員納入“9+2”職業義務教育范疇，通過法律強制其參加農村中等職業教育并由國家承擔教育成本。二是將40歲以下農村未轉移勞動力納入國家義務培訓范圍并由政府承擔培訓費用。三是通過法律規定企業承擔職工培訓義務。企業必須定期為本單位職工提供免費職業培訓，不具有培訓條件的企業可以繳納培訓稅的形式，由國家教育行政部門委托有培訓資質的專業單位集中培訓。
　　（五）提高農民工工資水平——促進勞動公平
　　一是應根據當地經濟發展水平定期提高最低工資標準并建立最低工資正常增長機制，讓農民工同樣享受經濟發展成果。二是逐步縮小農民工與城市單位職工工資水平差距，實現農民工與城市職工同工同酬。三是建立農民工補償性工資標準，增加農民工勞動條件惡劣的補償水平。四是修改勞動工資法律法規，通過法律保障農民工工資水平的合理性和公平性。
　　〔參考文獻〕
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