制約基層央行績效審計的觀念應轉變

　　［摘要］基層央行開展績效審計，對促進節約行政資源、提高管理效率、完善內控機制、強化履職能力具有十分重要的現實意義。然而，基層央行在開展績效審計工作時，由于理論研究不足、實踐經驗的缺乏和思想認識偏差，往往存在畏難情緒，對重要性認識不足等錯誤傾向，亟需轉變。
　　［關鍵詞］基層央行；績效審計；觀念
　　［中圖分類號］F239.65 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ０12２ — ０2
　　
　　績效審計是審計工作的發展方向，是現代審計的主流。2010年人民銀行內審工作提出“要借鑒國際內部審計準則，探索開展績效審計，繼續推進內審工作轉型”的工作目標。基層央行開展績效審計，對促進節約行政資源、提高管理效率、完善內控機制、強化履職能力具有十分重要的現實意義。然而，基層央行在開展績效審計工作時，由于理論研究不足、實踐經驗的缺乏和思想認識偏差，往往存在畏難情緒，對重要性認識不足等錯誤傾向，亟需轉變。
　　一、基層央行開展績效審計的必要性
　　基層央行績效審計是指人民銀行各級內審部門依據一定的標準，采取一定的程序和方法，對人民銀行各分支機構貫徹執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務，以及促進內部控制、加強資源管理等各項業務活動、管理活動、財務活動的合理性、效率性、效果性和經濟性進行綜合分析評價，找出影響管理績效的薄弱環節和原因，并提出內審意見，促進管理水平提高和央行職責有效履行。
　　(一)開展績效審計是規范履職的需要。近年來，人民銀行在金融改革、利率政策、房地產金融政策以及支付結算、反洗錢等方面的有關政策和業務，越來越引起社會公眾的高度關注，這對維護人民銀行的聲譽和形象、提高人民銀行的社會公信力提出了新的更高的要求。貨幣政策執行效果的好壞主要看執行貨幣政策的社會效益；金融服務不僅要看服務數量、服務質量，更要注重服務效果；傳統合規性審計僅停留在是否合法、合規的層面上，無法全面反映其履職情況，這就要求人民銀行通過開展績效審計，不僅要對財務、資金的合規性、真實性進行檢查，還要對貨幣信貸、金融服務等業務的績效情況進行評價，以促進基層央行規范高效履職。
　　（二）開展績效審計是防范風險的需要。對人民銀行制定的各項內控制度的可行性、科學性和有效性進行績效審計，能夠有效地評價確定人民銀行內控體系是否健全有效，內控制度執行和風險防范是否到位，機構設置是否科學，崗位職責是否明確，內控目標能否實現。并能及時發現因內控制度不完善而產生的種種弊端和薄弱環節，從而進一步針對內控制度存在的缺陷提出切實可行的改進建議，幫助被審計單位加強內控建設，完善內部控制系統，盡可能減少因內部管理失控、人員違規操作、違反職業道德等而產生的人民銀行內部風險。
　　(三)開展績效審計是審計轉型的需要。內部審計作為內部控制體系的重要組成部分，已經滲透到內部管理的各方面，其根本目的是提供組織自身的“免疫力”，保證其安全健康。因此，內部審計在業務合規性基礎上，承擔起推動內部控制建設、強化風險管理的重要職責，傳統的合規性審計已無法滿足其要求，只有積極推進內部審計轉型，探索開展績效審計，加強對風險、效益的重點關注，才能使內審工作更加符合業務發展的需要。
　　(四)開展績效審計是審計監督的需要。對基層央行來說，其工作目標是既定的，可以運用的資源一般來說也是既定的，本單位資源配置的效率如何、履行職責的效果如何，是當前人民銀行各級行黨委重點關注的內容，而績效審計正是在傳統合規性審計解決“對不對”的問題基礎上，解決了“好不好”的問題，即達到既定的目標是否做到資源投入更少、既定的資源投入是否做到產出更高、資源投入是否達到了最好的效果。與此同時，近年來，隨著人民銀行內部管理的不斷加強，內控制度日趨完善，業務操作日趨規范，違規現象日趨減少，內部審計的監督職能客觀上要求向績效審計發展，以充分發揮內部審計的高層次監督作用。
　　二、制約基層央行績效審計工作的幾種觀念
　　當前，關于基層央行績效審計需要改變，畏難情緒較大、重要性認識不足、績效與合規性割裂及必須確定統一的評價標準等4種觀念。
　　（一）內審人員畏難情緒較大。一是內審人員對績效審計結果利用非常關注，擔心審計結果的利用程度低和受重視不夠，使許多審計人員的積極性受挫，感受不到強烈的職業榮譽感和成就感。二是面臨績效審計的挑戰，許多審計人員不但缺乏成功的績效審計項目學習借鑒，而且缺乏績效審計的實務培訓和操作指導，對開展績效審計工作信心不足。
　　(二)對績效審計的重要性認識不足。一方面，目前部分內審人員對人民銀行開展績效審計的認識還存在局限性，認為目前人民銀行業務管理活動的真實性、合規性問題尚未完全解決，績效審計缺乏基礎，沒有統一的審計模式，理論不完善，實踐條件不具備，對績效審計如何開展未能積極主動研究和推廣。另一方面，表現在部分領導干部尚未認識到績效審計的重要性，認為績效審計是針對生產領域而言，對非生產領域的人民銀行來說無需強調經濟性、效率性和效果性，在思想上不重視，對績效審計不理解、不支持，從而嚴重制約了績效審計在人民銀行系統的有效推進。
　　（三）將績效審計與合規性審計完全割裂。從國內外績效審計實踐看，審計實施有效評價活動都不能離開合規性審計這個基礎。否則，不能稱之為審計，績效審計將成為“空中樓閣”。這里所講的基礎，不僅僅是資金收支、制度執行等的真實、合法，還應包括各種資源使用、配置的真實、合法，不僅僅包括已經實現的，還應當包括預期實現的。績效審計是合規性審計的擴展和深入。審計產生的前提是受托管理，受托責任者對委托人或授權人交付經營的資產，要承擔經營安全、完整和有效的責任，這是績效審計所要關注的內容，從而奠定了績效審計產生和發展的理論基礎。合規性審計檢查資產管理的真實合法，績效審計則進一步檢查資產管理的有效運用。事實上，合規性審計一般或多或少都涉及到成本效益、投入產出等問題，那就已經帶有績效的內容了。績效審計的內容廣泛，不管審計目標涉及績效的哪一部分內容，審計類型都應是績效審計。所以，最高審計機關國際組織指出，“我們不能因為績效審計的“3E”特征，而否認在合規性審計和績效審計之間開展合作的需要，績效審計完全可能包含傳統的合規性審計的內容。”
　　（四）績效審計必須確定統一的評價標準。很多人認為績效審計在人民銀行舉步維艱重要原因，是由于目前人民銀行績效審計還處于探索起步階段，尚未制定績效審計評價標準，客觀公正、全面評價被審計對象利用資源的經濟性、管理的效率性和工作的效果性存在一定困難。其實不然。績效審計項目涉及專業領域眾多，相互間專業的差異極大，而且人們在不同時間、不同區域、不同環境下對資源配置的結果所寄予的期望值和滿意度也大不相同。所以，要制訂一套能夠普遍適用的績效審計評價標準，審計人員指望直接套用現成的績效評價標準，再來實施績效審計，既不現實，也無可能。縱觀世界績效審計的發展歷史，我們尚未發現有哪個國家是先制訂出績效審計評價標準，再實施績效審計項目的。目前在績效審計已經相當成熟的美國，也只是從20世紀90年代中期，才開始推行財政預算績效評價指標體系，從內容看，只是單項的原則性、框架性的指導文件，而并非具體的評價標準。所以，最高審計機關國際組織通過制訂績效審計指南，而不是制訂績效審計評價標準，來指導各成員國的績效審計實踐。
　　
　　三、推進基層央行績效審計工作思考
　　(一)提高認識，轉變觀念，明確績效審計的內容和目標。一方面，要廣泛宣傳績效審計，使干部職工轉變觀念，切實從思想上意識到開展績效審計的必要性和重要性，充分認識到人民銀行作為使用公共資源、提供公共產品的部門，其服務和權利行使結果的好壞，直接影響到我國社會經濟的發展，理應對其履職情況以及資源使用效果開展績效審計。另一方面，要明確績效審計的內容和目標。人民銀行績效審計核心內容是履行職能過程中資源利用的經濟性、行政管理的效率性和行政活動的效果性，開展中應當立足“履職全面性、合規性”，注重履職過程，強化履職效果。立足“履職全面性、合規性”，一是看審計對象該做的是否都做了，即是否按照上級行或本行黨委的工作部署及本部門、本崗位的職責要求全面履職；二是看履行職責是否合法、合規。履職全面性、合規性是績效審計的基礎，對于缺乏統一標準和具體規定的宏觀管理等方面的工作，可將審計依據拓寬為上級行的工作部署、講話要求、崗位職責、考核辦法等。注重“履職過程”，即履職過程中是否能夠結合實際創新工作、積極有為，其主要特點是體現履職規范、高效、創新，履職過程是取得良好效果的保障。強化“履職效果”，是指履職效果如何，即所履職取得的管理效果、政策效應、社會效益及其他影響等是否達到了預期效果，這是衡量被審計對象工作biG9PhFRzXMea+MeIi9qXTurrnjVGN4vSP8PmGlSt8c=績效最重要的標志。
　　(二)加快推進和完善人民銀行績效審計的制度建設，規范績效審計行為。制定符合人民銀行內部管理體制和業務特點的績效審計制度，是全面推進績效審計的根本保證。人民銀行各級內審部門要積極探討建立績效審計準則和相關的配套制度，制定科學系統的績效審計操作規程，在制度和規程中對績效審計的概念、對象、目標、范圍、程序以及對內審人員的執業規范和道德準則等作出明確的規定，以規范指導績效審計工作的開展。
　　(三)深入探索績效審計的技術手段與方法。審計技術和方法是內審人員達到審計目的的一種手段和工具。由于目前人民銀行內部審計所采用的方法和技術比較單一，僅憑現有的審計技術和方法要全面評價被審計單位的管理績效還比較難。因此，績效審計要突破傳統審計所采用的技術和方法的限制，在審計技術和方法上要不斷創新，充分利用計算機輔助審計，提高績效審計的效率和效果。
　　(四)不斷加強績效審計的理論研究，為績效審計實踐提供有力的理論指導。目前，人民銀行績效審計在實務操作中缺乏理論指導，有價值、相對成熟的理論研究成果和經驗相當缺乏。人民銀行各級內審部門要樹立績效審計觀念，借鑒國內外績效審計的有益經驗和做法，在績效審計的目標、原則、范圍、程序等方面不斷深化績效審計理論研究，為人民銀行開展績效審計提供理論指導。
　　〔責任編輯：張志臣〕