外匯指定銀行代位監管行為初探

　　［中圖分類號］G212.2 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０４ — ０１68 — ０１
　　
　　外匯指定銀行在外匯管理中的作用舉足輕重，既是外匯資金運轉的樞紐又是外匯管理的對象還承擔代位監管的職責。所謂代位監管是指國家外匯管理機關通過或借助外匯指定銀行對外匯主體交易有效實施外匯審核、監督和管理。近年來我國外匯管理思路和管理手段改革不斷深入，易剛局長“五個轉變”提出后外匯局更多地轉向后臺監測分析，外匯指定銀行則代替外匯局承擔越來越多的一線審核工作，其執行外匯管理政策的合規性直接關系到外匯監管的效果。當代位監管和銀行自身利益、客戶利益發生沖突時，銀行如何對待是做好外匯管理工作的關鍵環節。
　　一、銀行履行代位監管中存在的不足
　　（一）銀行把握政策尺度寬松，服務意識大于監管意識
　　目前根據外匯管理政策要求由銀行進行審核的業務越來越多，銀行在代位監管過程中，也較難準確把握政策。在營銷客戶競爭非常激烈的前提下，銀行是否能夠較好的執行“代位監管”職能，主觀意識很重要。
　　實例1：《國家外匯管理局綜合司關于完善外商投資企業外匯資本金支付結匯管理有關業務操作問題的通知》（匯綜發[2008]142號）中規定“等值5萬美元（含）以下企業備用金結匯的，企業無需提交第（三）、（五）項文件【（三）資本金結匯后的人民幣資金用途證明文件;（五）前一筆資本金結匯所得人民幣資金按照支付命令函對外支付的相關憑證及其使用情況明細清單和加蓋企業公章或財務印章的發票等有關憑證的復印件。其資本金賬戶利息可憑銀行出具的利息清單直接辦理結匯”，個別銀行就利用此項規定將企業的資本金采取化整為零、頻繁結匯的方法規避資本金結匯管理。外匯管理法規對支付憑證并無明確的審核標準及要求，實際執行中授權銀行審核標準各不一致，支票、匯票、發票、電匯、憑證復印件等均可作為銀行審核的支付憑證。支付用途主要是由企業自行填報，且內容一般為“貨款”、“日常開支”、“工程款”等，可列支的內容范圍寬泛，銀行對企業結匯資金真實用途難以判斷，一方面對企業不合規結匯，銀行只能采取說服、勸說其提供合理依據為主要手段，對明知結匯用途不合理、單據真實性不足等問題也難以在實際執行中認真履行嚴格審核職責。另一方面本著維護客戶利益的原則，銀行“代位監管”未能體現其初衷。
　　（二）銀行追求自身利益與代位監管間存在沖突
　　商業銀行以“利潤最大化”為目標，也是其員工考核的重要標準之一，片面追求經營績效必然導致重業務發展，輕監督把關。而代位監管職能要求銀行工作人員審慎經營，加強業務審核力度和敏感性，對顯而易見的違規行為或風險應能識別并及時控制。這兩方面存在內在沖突，但對銀行及其工作人員的制約力量并不均衡，前者是銀行尤其是股份制銀行的經營宗旨，從而一定程度上弱化并侵蝕了銀行的“代位監管”功能。
　　（三）銀行“代位監管”是否存在失職較難認定
　　部分銀行之所以會漠視“代位監管”職能，與外匯局較難認定銀行是否存在“代位監管”失職不無關系。雖然現在實施《銀行考核辦法》，并有明確要求銀行負有對所經營外匯業務進行真實性審核的職責，從以上實例1與實例2不難看出，如何判斷銀行“代位監管”是否存在失職，根據現行的外匯法規，則較難認定，從而引發部分銀行從業人員在實際操作中出現“道德風險”，大大弱化了銀行“代位監管”功能。
　　（四）銀行代位監管業務的事后監督體系不完善
　　加強銀行代位監管的有效手段是事后監督，既要加強銀行內部的事后監督，又要加強外匯局對銀行的事后跟蹤檢查。但事后監督制度建設滯后于代位監管業務發展進程，對銀行代位監管各項業務缺乏統一的監督標準和操作細則，沒有客觀全面和標準的評價依據。《銀行考核辦法》出臺后，對以非現場監管方式保證銀行有效貫徹外匯管理政策起到了一定作用，但仍存在一些問題。比如考核項目中“銀行內控制度有效性”、“銀行外匯管理規定執行及反饋情況”等，外匯局難以對銀行實際執行情況準確了解。對銀行考核的結果也難以有效利用。
　　二、“代位監管”政策建議
　　（一）明確外匯指定銀行代位監管職責。
　　一是從法規上明確銀行在辦理外匯業務時承擔的管理職責和義務，外匯局定期向銀行解答外匯政策法規問題，統一各銀行的操作標準，明確具體操作細節，為銀行提供明確和詳細的操作依據，減少銀行操作的盲目性和隨意性。二是引導銀行積極轉變觀念，在追求自身利益的同時，進一步增強全局觀念和大局意識，將實現利益最大化與風險最低化作為經營目標，使銀行充分認識履行代位監管職能也是自我保護和風險防范。此外，營造銀行間良性競爭的環境也十分重要。這樣可降低部分銀行因過度競爭壓力而違規經營的可能，從而使“代位監管”職能能夠充分有效發揮。
　　（二）建立銀行業務人員培訓長效機制
　　有些外匯指定銀行經辦人員變動頻繁或是業務量小，對外匯業務操作掌握不全面，建議各銀行可建立專人負責機制來加強對外匯崗位的協調。各銀行指定負責人向外匯局定期進行報告，外匯局可根據實際情況不定期對外匯崗位的人員進行培訓。并建立業務人員考試題庫，不定期組織外匯指定銀行分支行網點前臺外匯經辦人員答題，檢測其外匯基礎政策法規掌握水平。對于政策領會不清而錯答的題目給予現場糾錯更正，并將考試結果反饋各銀行。，從而規范其業務操作。
　　（三）建立可疑線索舉報激勵機制
　　一是針對銀行“代位監管”過程中可能出現的違規情況，建議完善銀行事后監督檢查機制，誠實履行“代位監管”職責；二是外匯局建立可疑線索舉報激勵機制，對銀行提供線索，積極主動配合外匯局查處違規案件的情況，視其貢獻大小和案件重要程度，通過考核加分或物質獎勵等方式調動銀行積極性，增強銀行“代位監管”效力。