中國法治建設中的憲政法治

　　〔摘要〕 當前，學界對我國法治建設瓶頸問題的研究方興未艾。從中華法制文明近代轉型的重點難點的角度看，可以說憲政法治的滯后成為當代中國法治建設的瓶頸，其中憲政觀念尚未完全確立、憲政立法存在片面性、憲政機構缺乏是突出表現。確立憲法至上的觀念，黨必須在憲法與法律的范圍內活動，著力推進政治體制改革，建立專門的憲法監督機構，切實追究違憲責任，是突破我國法治建設瓶頸、推進憲政法治的基本出路。
　　〔關鍵詞〕 憲政法治，依法治國，中國特色社會主義法律體系
　　〔中圖分類號〕D913 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）06-0127-03
　　一
　　關于當代中國法治建設的瓶頸所在，學界研究存在多種進路。有的研究者以法治建設與經濟生活形態的關系為視角，認為城市法治建設與農村法治建設嚴重不協調，城市法治建設發展較快，而在農村，“三農”問題比較突出，城鄉二元結構決定了“農村法治是中國法治的瓶頸”。〔1 〕有的研究者從法律文化的角度進行分析，認為法律意識、法律觀念是法治建設的重要構成元素，在當代中國法治建設中，傳統法律文化中的等級觀念與現代市場經濟所要求的平等理念之間的沖突，嚴重制約著中國法治建設的進程。傳統的舊的法律意識和觀念，不僅制約我國法治建設，而且成為阻礙我國法治進程的瓶頸①。有的研究者從法律體系的角度出發，認為相對于民商法與民事訴訟法、刑法與刑事訴訟法、行政法與行政訴訟法等三大主干部門法中實體法治與程序法治特別是訴訟法治共同發展并行前進的現狀而言，作為法律體系統帥的根本法憲法，以及中國特色社會主義法律體系基礎和核心部門法的憲法相關法，其訴訟法治建設嚴重滯后，阻礙著我國的整個法治進程，因此，法治建設的瓶頸在于憲法訴訟法治建設嚴重落后于憲法實體法治的建設。〔2 〕
　　總體而言，當前學界關于我國法治建設瓶頸的研究還處在初始階段，高水平有份量的成果比較鮮見。本文擬從中華法制文明近代轉型的視角，對我國法治建設的靜態形式如法律體系與動態形式如立法、執法、司法等進行初步分析，認為憲政法治建設緩慢是當代中國法治建設的瓶頸所在。
　　二
　　中華法制文明源遠流長，輾轉相承，獨具特色，形成傲然自立于世界的中華法系。〔3 〕 （P12 ）1840年鴉片戰爭以后，西方的法律同西方的商品一樣通過各種渠道涌入中國，對中華傳統法文化進行沖擊和挑戰，在不斷的沖突與融合中，中國法制終于向著近代轉型，這是一個漸進的發展過程。
　　一百七十多年來，中國法制文明近代轉型大體上經歷了三個時期：一是晚清的預備立憲、修律和法制改革；二是民國時期，南京國民政府從訓政到憲政的變化；三是改革開放三十多年來中國特色社會主義法律體系的形成和法治國家的建設。
　　從立法與法律體系的轉型來說，晚清雖然起草或頒布了《欽定憲法大綱》《大清法院編制律》等具有近代法治特點的法律文件，但在政治體制上并沒有真正實行立憲政體。民國時期，從南京臨時政府制定《中華民國臨時約法》，到北京政府制定1925年《中華民國憲法》，再到南京國民政府1946年通過《中華民國憲法》，雖然形成了近代化的憲法立法體系，但實質上搞得是“假憲政”、“假民主”。
　　中華人民共和國成立之時，召開了符合憲政精神的中國人民政治協商會議，制定了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，建立了共產黨領導多黨合作的民主政府，標志著我國的憲政建設進入新階段。1954年第一屆全國人民代表大會制定的《中華人民共和國憲法》代表了新中國憲政建設的成就。但遺憾的是，后來由于受錯誤政治路線的影響，法治建設從停頓發展為遭到嚴重破壞，這種破壞就包括憲法及其規定的政治制度，如人民代表大會制度、民主集中制等。黨的十一屆三中全會的召開，是我國法治建設的歷史性轉折。十一屆三中全會提出，“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威性，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，開創了中國特色社會主義法治建設的新局面。后來，中共十四大提出市場經濟體制改革目標后，學界進一步提出了“市場經濟是法治經濟”的觀點。1997年中共十五大明確提出，要實行依法治國，建設社會主義法治國家，并提出“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”。2011年3月10日，在十一屆全國人大四次會議上，吳邦國委員長宣布：“一個立足國情和實際，適應改革開放和社會主義現代化建設需要，集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，由憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。”
　　中國特色社會主義法律體系的形成，標志著我國法治建設邁上了一個新臺階，其中包括憲法規范體系基本趨于完善。但與此同時，我們也應承認，與立法上的巨大成就相比，我國的憲政建設還顯滯后，這是進一步推進我國法治建設需致力解決的問題。
　　三
　　從中華法制文明近代轉型的歷史進程看，當代中國法治建設中憲政法治發展存在三個層面的問題：②
　　其一是憲政觀念尚未完全確立。由于歷史的原因，我國古代沒有憲法，也無憲政，更無憲政意識。近代法制轉型，雖然引入西方的大量法律，但憲政思想一直十分淡薄。新中國成立后很長一段時間，雖有憲政的實踐，但由于受“左”的思想影響，憲政觀念始終難以扎根，直至今天，憲政觀念仍未完全確立。憲法是國家的根本大法，是具有最高法律效力的法律，這要求強化憲政建設必須以憲政意識的確立為前提。
　　其二是憲政立法有一定的片面性。新中國成立六十多年來，我國先后制定了五四憲法、七五憲法、七八憲法和八二憲法。由于歷史的局限性，前三部憲法都有較大缺陷，現行憲法則比較有權威性，雖經四次修正，但總體上保持穩定。截至目前，我國已經制定了規范國家權力的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，規范國家機構組成的《全國人民代表大會組織法》《國務院組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》，規范民族關系和國家結構的《民族區域自治法》《香港特別行政區基本法》《澳門特別行政區基本法》《反分裂國家法》《香港特別行政區駐軍法》《澳門特別行政區駐軍法》，規范國家權力行使的《立法法》《監督法》《國家賠償法》《戒嚴法》，規范公民權利的《國籍法》《集會游行示威法》《居民委員會組織法》《村民委員會組織法》等。但總體而言，我國的憲政立法中，保障公民基本權利的法律比重較小，其突出特點是重權力輕權利，重確權輕制約。
　　其三是憲政機構的缺失。一般來說，憲政發展要求有比較健全的立法、執法、司法、監督機關予以保障。在我國，憲法規定全國人大有權修改憲法，全國人大常委會解釋憲法，全國人大及其常委會監督憲法的實施。這一規定表明，我國的修憲主體與憲法實施監督主體是同一機關，立憲者就是督憲者。這一制度雖然意圖在于體現最高國家權力機關的權威性，但從法治的角度看，未體現權力制約的原則。同時，由于立憲者就是監督者，監督程序與立法程序競合，必然導致監督保障機關和程序的虛置。從實踐上，六十多年來我國憲法監督機關沒有充分發揮其作用，現行立法中客觀存在的違憲行為也沒有被有效予以規制。
　　四
　　推進憲政建設，是一項宏大的系統工程，既需要觀念上的突破，也需要體制機制上的創新。立足國情，當前推進憲政建設需在以下方面著力：
　　
　　其一，牢固確立憲法至上的觀念。在我國這樣一個人治傳統長久的國家，與憲政制度的建立和完善相比較，憲法意識的確立難度更大。在我國傳統文化中，人治觀念長期占主導地位，法律不能約束權力，權大于法的思想根深蒂固。新中國成立后，長期受“以階級斗爭為綱”的“左”的思想影響，從意識形態上對法律約束權力和憲政保障人權的觀點進行了批判。1997年，黨的十五大提出了依法治國方略，這是我國法治建設的重要里程碑。但是，關于依法治國的內容，主要指人民依照憲法和法律管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，但不包含對權力的有效約束這一重要內容，這可以說也是受人治思想的影響。確立憲法至上的觀念，雖是一項日積月累、細水長流的工作，但從緊迫性和現實性的要求看，必須在領導干部中確立忠誠于憲法的觀念、法大于權的觀念、公民權利必須得到尊重和保障的觀念、權力應該受到監督和制約的觀念。與此同時，包括黨和國家領導人在內的各級各部門的領導，在就職時或其他特定時間和場合，進行憲法宣誓，應成為一種儀式、制度和文化。
　　其二，黨必須在憲法與法律的范圍內活動。憲法規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。這是中國共產黨在憲法與法律范圍內活動的根本依據。中國共產黨是執政黨，一方面它領導人民通過法定程序制定憲法和法律，另一方面，憲法和法律一經制定和實施，中國共產黨就必須在憲法與法律范圍內活動，唯其如此，憲法的權威才能得到保障，憲法的尊嚴才能樹立。而現實中，少數領導干部在處理社會管理中涉及群眾利益的問題如群體性事件時，方法簡單，濫用警力對付普通百姓，造成不良的社會影響，從根本上講，是無視憲法和法律的結果。黨員特別是黨員領導干部，在憲法和法律范圍內活動，具有極強的示范作用，而他們超越于憲法和法律的行為，無論出于何種目的，都有損于憲法和法律的權威。黨必須在憲法與法律的范圍內活動，要求黨員特別是黨員領導干部，要樹立起公民意識，無論從事什么工作、進行什么活動，只要與行使公權力有關，就要首先意識到自己是中華人民共和國公民，在憲法與法律的范圍內活動，是自己義不容辭的法律職責。
　　其三，著力推進政治體制改革。鄧小平在《論黨和國家領導體制的改革》中講到，我國的政治體制脫胎于革命戰爭年代，是在強調高度集權的計劃經濟體制時期確立下來的，經過歷次政治運動的破壞，客觀上存在著權力過分集中，官僚主義嚴重，封建主義影響遠未肅清等弊端。〔4 〕 （P133 ）改革開放三十多年來，我國的經濟體制和政治體制改革都取得了很大成就，但是，政治體制改革與經濟體制改革不相適應的問題仍然比較突出，制約著我國憲政建設的順利推進。推進政治體制改革，必須加強黨內民主，并以黨內民主的發展帶動人民民主的發展；必須進一步完善人民代表大會制度，加強人民代表大會的職能，特別是要擴大人大代表直接選舉和差額選舉的范圍，充分發揮人大對“一府兩院”的監督職能；政府權力的行使，要更加公開、透明，走向程序化；要進一步推進司法體制改革，通過改革，使司法更加公正。
　　其四，建立專門的憲法監督機構，切實追究違憲責任。按照憲法規定，全國人大常委會負有監督憲法實施的職責，這雖然從立法上體現出憲法監督的權威性，但實踐中監督效果并不理想。我國的政治體制決定了，在我國建立類似于西方國家憲法法院的憲法監督機構并不可行。現實的選擇是，在全國人大常委會內設立專門的監督憲法實施的機構，如憲法監督委員會，實施對憲法的監督。專門的憲法監督機構一經建立，就要切實負起監督責任，無論是在立法和法律實施環節，還是各級領導干部的言行，只要違反憲法，就必須按照程序啟動憲法監督機制，追究違憲責任。
　　憲法序言中指出，“中國人民為國家獨立、民族解放和民主自由進行了前仆后繼的英勇奮斗”。如果說中華人民共和國成立實現了國家獨立、民族解放的目標的話，憲政法治的建立，才能真正實現民主自由的目標。我們深信，隨著法治建設的深入，我國的憲政建設一定會有新突破、新發展，中國特色社會主義憲政體制必將更加趨于完善。
　　注 釋：
　　①參見馬新學、周鳳婷著《中國法治困境的思考》，載《甘肅政法學院學報》2005年第7期；蔣華林著《公民法律意識現代化轉型與法治建設“內卷化”祛離研究》，載《廣西財經學院學報》2009年第5期。
　　② 本文從法律思想觀念、法律文本、法律機構三個層面進行分析，這一分析方法為朱勇教授所創立。參見曹全來著《國際化與本土化——中國近代法律體系的形成》，北京大學出版社2005年版的序言。
　　參考文獻：
　　〔1〕林 棟.農村法治：中國法治的瓶頸〔J〕.行政與法，2002，（2）．
　　〔2〕嫁焰檢.從行政訴訟到憲法訴訟——中國法治建設的瓶頸之治〔J〕.中國法學，2007，（1）．
　　〔3〕張晉藩.中華法制文明的演進〔M〕.北京：中國政法大學出版社，1999．
　　〔4〕鄧小平.建設有中國特色的社會主義（增訂本）〔M〕.北京：人民出版社，1987．
　　（作者系西北政法大學副校長，教授、碩士生導師，中國民主促進會陜西省委員會常務委員）
　　責任編輯 楊在平