加強信訪與行政復議的銜接互動

　　〔摘要〕 信訪與行政復議的有效銜接和互動是減輕信訪壓力，將信訪納入法治化軌道的基本思路。當前，信訪與行政復議的銜接互動存在諸多問題：信訪制度的功能定位不清，二者銜接互動的標準不明確，銜接互動的方式不合理。加強我國信訪與行政復議的銜接互動，應準確定位信訪制度，明確銜接互動的標準，建立銜接互動的工作機制。
　　〔關鍵詞〕 信訪，行政復議，權利救濟，具體行政行為，抽象行政行為
　　〔中圖分類號〕D922.112 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）06-0137-04
　　一、問題的提出
　　通過信訪解決糾紛是公民行使自己的基本權利，權利的合法行使是法治的基本特征，也是法治的價值所在。但與之形成悖論的是，這種基本權利的行使卻導致非法治化的結果，典型表現是信訪可以輕易否定通過正常司法程序形成的裁決，這導致司法公信力下降和社會上的大量糾紛轉而通過信訪加以解決。一個社會中大量糾紛通過信訪而不是司法解決，或者說人們普遍認為信訪比司法解決糾紛的效率更高、可信度更大，這并非是法治所追求的結果，甚至說是法治的失敗。
　　這種悖論的解決之道大體上可以分為兩種思路：一是完善制度，二是取消信訪。制度的完善在法律層面大體可以分為兩條線索：一是確實樹立司法公信力，把糾紛引導到司法渠道；二是完善信訪與行政復議的銜接機制，處理好信訪與行政復議等救濟途徑的關系。這兩條線索各有其價值，也正因為此，《國務院關于加強法治政府建設的意見》將“完善行政復議與信訪的銜接機制”作為建設法治政府、依法化解社會矛盾糾紛的重要內容之一。
　　行政復議和信訪間的有效銜接互動，既可以減輕信訪的壓力，也有利于把信訪工作納入法治化軌道，提高全社會的法律意識。我國行政復議法第6條列舉性地規定了11類具體行政行為作為行政復議的受案范圍，信訪條例第2條把信訪受理事項范圍界定得更為寬泛，除法定排除事項外，不論是何種類型的職務行為，都屬于信訪受理事項范圍。盡管二者范圍不同，但也存在一定的銜接和交叉。信訪條例第14條第2款規定了信訪受理事項的排除范圍，即“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。”該款所排除的事項是一種投訴請求，而不是建議或意見，并且這種投訴請求依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決。就信訪和行政復議間關系而言，根據本款規定，凡依法屬于應當通過行政復議途徑可以解決的投訴請求，不屬于信訪受理事項范圍。
　　信訪與行政復議銜接互動的核心問題是如何處理同時屬于行政復議范圍的信訪事項。換言之，當某一事項既屬于信訪受理范圍又屬于行政復議受理范圍時，信訪工作機構應該如何處理？根據信訪條例第14條第2款的規定可知，信訪工作機構不應當受理依法應當通過行政復議途徑解決的投訴請求。也就是說，判斷信訪轉行政復議的標準在于行政復議法規定的行政復議受理事項范圍。凡屬于行政復議受理事項的范圍不能徑行提起信訪請求，必須現行提起行政復議。正如有學者所言，“在行政系統內部不得以信訪取代相對人應通過復議獲得的救濟，復議的作用應當是基礎性的，而信訪所應發揮的只是在無法啟動行政復議之后的拾遺補缺的作用。” 〔1 〕
　　盡管規定是比較明確的，但信訪與行政復議的銜接仍然存在不少值得探討的問題。較為典型的問題有兩個：第一個問題是信訪機構不受理信訪請求能否提起行政復議。這個問題應當回歸到信訪機構的定位。根據信訪條例的規定，我國的信訪機構是縣級以上人民政府設置的工作機構，履行與信訪有關的工作職責，包括受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項，承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項等。信訪機構不受理信訪請求屬于行政不作為，如果信訪機構拒不受理依法應當屬于信訪的請求，則信訪人有權以信訪機構不作為為由提起行政復議。第二個問題是對于信訪處理決定能否提起行政復議。信訪條例第34條規定了信訪決定的救濟程序，即信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查。收到復查請求的行政機關應當自收到復查請求之日起30日內提出復查意見，并予以書面答復。這是一個三級審查制，包括答復、復查與復核。問題是如果信訪人針對信訪機構的答復意見不請求復查而直接提起行政復議，行政復議機關應否受理？信訪條例對此沒有禁止性規定，但從信訪條例第33條、第34條和第35條的規定來看，信訪條例已經在信訪程序內部搭建了一條信訪意見的救濟途徑，排除了通過行政復議的救濟。
　　二、信訪與行政復議銜接互動面臨的困境
　　（一）信訪制度的功能定位不清。信訪是一種政治監督制度還是一種行政救濟制度？對這一問題至今沒有定論。信訪制度產生之初，其功能定位主要是一種傳遞社會信息的政治機制，偏向于監督，這一點應當沒有爭議。信訪條例作為信訪制度化的產物也沒有對這一問題進行明確的回答。信訪條例第l條規定：“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，制定本條例。”這是信訪條例的立法宗旨，包括三層含義：一是從政治工作的要求出發，密切人民政府同人民群眾的聯系；二是保護信訪人在參與信訪活動時所享有的權益；三是從管理的角度維護信訪秩序。根據這一條規定，并不能明確信訪制度的功能是一種監督還是一種救濟。所謂救濟，一般會涉及個案處理，即當事人在個案中權利受到侵害時，可以通過特定的程序獲得彌補。當事人在獲得救濟的同時，可能形成對行政權力的監督，但如果某項制度僅定位為監督的話，則不一定具有救濟的功能。這一點從信訪的辦理結果即可看出。信訪工作機構對信訪事項的處理多為程序性行為，具有居間的性質，表現為對信訪事項的接收、轉送及反饋。信訪工作機構一般沒有實體處分權，其處理行為不會直接影響當事人的實體權益。〔2 〕
　　（二）信訪與行政復議銜接互動的標準不明確。信訪條例規定：對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。這是信訪和行政復議銜接互動機制的主要法律依據。這條規定確立了信訪的“兜底”地位，即只要不是依照有關法律、行政法規規定的程序可以提起行政復議的事項，均可以提出信訪請求。但是，這一規定并不能給信訪與行政復議間的銜接互動設定一個明確的標準。
　　第一，具體行政行為認定標準不明確。具體行政行為作為行政復議的受案范圍本身很難認定，和抽象行政行為彼此界限不清。為此，有學者認為應當取消具體行政行為和抽象行政行為的分類。判斷是不是屬于依法應當通過行政復議途徑解決的事項，其前提是對具體行政行為的判斷，如果具體行政行為的認定標準不明確，則對于是否應當通過行政復議途徑解決就不明確。很有可能發生的一種情況是，當事人認為請求事項不屬于具體行政行為，因為不能通過行政復議途徑解決，但信訪機構確認為是具體行政行為。
　　第二，提起行政復議的期限不明確。提起行政復議的期限不明確，意味著在有些情況下是提起行政復議還是申請信訪就不明確。行政復議的申請期限主要存在兩個問題：一是行政復議是否有最長申請期限的問題。關于未告知具體行政行為內容時的最長申請期限，行政復議法沒有作出規定；關于未告知申請權及期限時的最長申請期限，行政復議法也沒有作出規定。根據公法的一般原則，既然行政復議法對此沒有作出規定，則說明行政復議不存在最長申請期限。換言之，如果行政主體在作出具體行政行為時沒有告知相對人行政行為的內容或申請權及期限，在相當長的時期內行政行為則處于隨時可能被申請行政復議的狀態中。二是行政復議申請期限的中止、中斷和延長問題。根據行政復議法第9條第2款的規定，有人將其理解為行政復議申請期限的中止，有人則認為這屬于行政復議申請期限的延長。問題的關鍵在于，這里的“繼續計算”能否理解為重新計算。從行政復議法規定的文意來看，行政復議申請期限只包括因不可抗力或者其他正當理由而中止，而未涉及中斷。但如果僅僅理解為中止，也可能有失公平，會放縱違法行政行為。
　　
　　第三，信訪受理事項不明確。信訪條例關于信訪事項的規定可以概括為“公務人員的職務行為”，即行政機關、法律、法規授權的具有管理公共事務職能的單位或組織及其工作人員的職務行為都屬于信訪受理事項。如此寬泛的界定等于對所有行政爭議作了一個兜底條款，可以理解為凡是不屬于依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求都屬于信訪受理事項范圍。這一規定實際上模糊了信訪受理事項的邊界，掩蓋了信訪作為救濟途徑應有的特色，其后果是大量的案件流入信訪，造成“信訪潮”或“信訪爆炸”。
　　（三）信訪與行政復議銜接互動的方式不合理。根據信訪條例和行政復議法的規定，信訪和行政復議的銜接互動是雙向的，也就是說，從信訪可以轉向行政復議，也可以從行政復議轉向信訪。前者如對信訪機構不作為提起行政復議、對信訪機構答復意見不服提起行政復議等，后者如對超過行政復議期限的事項提出信訪請求、對已經復議過并且行政復議決定已經生效的事項提出信訪請求等。這種銜接互動方式帶來不少問題，一是行政復議決定的效力沒有被充分尊重，可以任意因信訪而被撤銷；二是行政復議、行政訴訟等法定救濟程序沒有被充分尊重，許多本應通過訴訟程序解決的問題沒有及時納入訴訟程序的軌道；三是信訪處理行為的性質被錯誤定位，甚至被當作一般具體行政行為加以對待。
　　三、完善信訪與行政復議銜接互動的路徑選擇
　　（一）準確定位信訪制度。目前，我國信訪制度的性質定位不甚清楚，多數學者傾向于將其定位為一種救濟制度。〔3 〕 這有其合理性：一是拓寬了相對人維護權益的渠道，為相對人尋求權利救濟提供了方便；二是彌補了行政復議和行政訴訟制度的不足，有助于形成完善的權利救濟體系；三是信訪在實踐中的救濟功能越來越被認可，許多糾紛可以通過信訪較為便利地解決。盡管如此，信訪對法治的負面影響仍不容忽視，淡化甚至取消信訪的呼聲一直都沒有消失。筆者認為，信訪制度的改革關鍵不在于強化信訪還是淡化信訪，而是準確定位。信訪作為具有中國特色的一項制度，有其存在的合理性，因此，盲目取消信訪在我國不具有現實性，也不符合我國憲法的規定。信訪制度的準確定位應當考慮其所處的整個法律體系。行政爭議的解決在我國已經初步形成了一個完整的法律救濟體系，包括行政復議法、行政訴訟法和國家賠償法等。當然，這些以權利救濟為主要目的的法律體系還不夠完善。但這些制度的不完善不是另行把信訪也作為權利救濟渠道的理由，解決之道在于權利救濟法律自身的完善。因此，信訪機構不具有權利救濟的正當性，信訪制度本身的設置也不利于權利的救濟。信訪制度的準確定位應當是回歸監督。提出并積極支持這一觀點的學者于建嶸認為，老百姓可以提意見和建議，把信訪視為公民政治參與的渠OpQAz4/4nedzHAIxli1s1QisCGnJeBVTq5I8+aHBbPA=道，但一定要把公民權利救濟功能從信訪制度中分離出去，以確定司法救濟的權威性。〔4 〕 周永坤教授也認為：“目前強化信訪制度是一個建立在錯誤的理論之上的錯誤的制度選擇，唯一正確的選擇是強化法院的功能，將信訪機構還原為一個下情上達的信息傳遞機構。” 〔5 〕 兩位學者的共同點不在于取消信訪，而在于重新定位信訪的制度功能，把救濟功能從信訪中剔除出去，交給司法機構，與此同時，把信訪的功能回歸到自身應有的位置，即監督。
　　將信訪制度定位為監督，有利于信訪與行政復議銜接互動機制的建立和完善。行政復議是一種內部救濟機制，當然，其和行政訴訟制度相比，監督色彩較為濃厚，但總體來看，行政復議更側重于權利的救濟。同為內部制度的信訪如果其側重于監督，則諸多本應該通過行政復議制度解決的糾紛就不應也不會再集中到信訪。當然，行政復議制度在權利救濟方面還有待進一步完善，行政復議制度越完善，信訪監督功能的體現就應越明顯。
　　（二）明確信訪與行政復議銜接互動的標準。首先，應當明確行政復議的受案范圍。行政復議的受案范圍亟需擴大。盡管按規定行政復議可以對抽象行政行為進行審查，但這種審查是附帶性審查，即必須在對具體行政行為申請行政復議時，行政復議機關才可以一并審查該具體行政行為所依據的抽象行政行為。對抽象行政行為的附帶性審查一定程度上限制了當事人的權利救濟空間。既然行政復議機關有權對抽象行政行為進行審查，那么在規定行政復議的受案范圍時完全沒有必要把這種審查定位為附帶性審查，而應當允許當事人可以直接對抽象行政行為提出復議申請。這樣規定的好處在于能避免抽象行政行為和具體行政行為區分標準不明給當事人帶來的選擇上的困難，也有助于信訪機構合理分流信訪事項和行政復議事項。與之相關的一個問題是行政訴訟的受案范圍。筆者認為，一步放開，把所有抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的條件尚不成熟，為此，可以考慮采用附帶審查方式，即在對具體行政行為申請行政訴訟時，當事人可以一并向法院提出對抽象行政行為的審查申請。擴大行政復議和行政訴訟的受案范圍，目的在于盡可能彰顯行政復議和行政訴訟的救濟功能，使大部分行政爭議盡量通過行政復議和行政訴訟解決。
　　其次，要明確行政復議前置的程序效力，即明確規定凡是屬于應當通過行政復議解決的爭議，信訪一律不能受理。有一個值得探討的問題是，因行政復議期限的問題導致不能獲得行政復議的救濟能否提起信訪，這一問題又可分為兩種情況：一是超過行政復議期限方才提起行政復議；二是行政復議決定已發生效力，但當事人在法定期限內沒有提起行政訴訟或者說已經超過行政訴訟的起訴期限。筆者認為，行政復議期限的設置目的在于督促當事人盡早提出請求，以維護行政行為的穩定性。因期限問題致使當事人喪失了通過行政復議獲得救濟的權利不能成為當事人獲得信訪處理的當然理由。如果信訪機構可以隨意處理相關爭議，則行政復議乃至行政訴訟的期限制度將形同虛設，行政復議和行政訴訟的程序效力也不復存在。
　　最后，要明確信訪事項的受理范圍。信訪是一種具有居間性質的程序性行為，主要職能在于對信訪事項的接收、轉送及反饋，因此，信訪機構對信訪事項一般沒有實體處分權，不直接決定當事人的實體權利義務關系。從這一點也可以看出信訪的功能應當主要是監督而非救濟。明確信訪事項的受理范圍，就是要明確信訪的功能不在于進行實體權利救濟，而在于通過一種間接的途徑進行監督，因此，但凡涉及當事人實體權利義務關系的行政爭議，應該盡可能地引導到行政復議或行政訴訟途徑加以解決，而不能作為信訪的受理范圍。信訪本身也不應積極介入實體權利義務關系的具體處理，這一方面有利于減輕信訪的壓力，另一方面也有利于糾紛通過法律途徑解決。
　　（三）建立信訪與行政復議銜接互動的工作機制。一要建立聯絡員制度。建立信訪與行政復議銜接互動機制首要的是要建立相關的工作機制，如情況交流、問題研究、復議信訪事項協商處理等。實踐中一個較為突出的問題是對某一事項是屬于信訪還是行政復議的范圍的認定，往往由于理解上的原因而產生不同的認識。為此，可以考慮建立信訪與行政復議的聯絡員制度，由聯絡員負責日常的工作聯系。信訪工作機構對收到的信訪事項是否可以轉為行政復議不能作出判斷的，可通過聯絡員與行政復議機構進行聯系和協商。
　　二要建立告知制度。信訪機構對于自己認為應當屬于行政復議的事項以及通過聯絡員確認屬于行政復議的事項，應當制作《信訪事項轉行政復議告知書》，連同相關材料一并移交行政復議機構處理，同時抄告信訪人。對于信訪移交事項，行政復議機構應當予以受理審查并作出行政復議決定。對于行政復議轉信訪事項，也應按照同樣的程序進行移交和告知。
　　三是要建立信訪與行政復議的信息共享制度。對于信訪和行政復議受理的事項，可以考慮建立信息共享制度，信訪機構和行政復議機構均能知曉彼此受理的事項。如果行政復議機構認為信訪受理并擬處理的事項屬于行政復議的范圍，應當通過聯絡員制度及時加以溝通協調。反之亦然，信訪機構如果認為行政復議受理并擬處理的事項屬于信訪的范圍，也應當通過聯絡員及時加以溝通協調，以免啟動不必要的程序。
　　
　　參考文獻：
　　〔1〕楊 寅.信訪與行政復議銜接疑難問題解析〔J〕.法學，2007，（6）.
　　〔2〕張武揚.信訪與行政復議制度的銜接〔J〕.法治論叢，2005，（4）.
　　〔3〕林莉紅.論信訪的制度定位——從糾紛解決機制系統化角度的思考〔J〕.學習與探索，2006，（1）.
　　〔4〕于建嶸.信訪的制度性缺失及其政治后果〔J〕.鳳凰周刊，2004，（32）.
　　〔5〕周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇〔J〕.暨南學報，2006，（1）.
　　
　　責任編輯 楊在平