資源型地區(qū)環(huán)境補償機制的構(gòu)建

　　〔摘要〕 構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補償機制作為人類社會繁衍生息、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，無論從全局發(fā)展看，還是從局部發(fā)展看，都非常重要和緊迫。但目前在環(huán)境補償機制中，還存在社會各界參與“以煤補農(nóng)”活動的熱情不高，對能源企業(yè)缺乏互惠互利的鼓勵措施，資金分散及投入不到位等問題。構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補償機制，要全方位啟動環(huán)境補償機制的推動力量，健全環(huán)境補償機制的法律和政策體系，合理規(guī)劃利用環(huán)境補償財政資金。
　　〔關鍵詞〕 資源型地區(qū)，環(huán)境補償機制，政策體系
　　〔中圖分類號〕F124.5 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）05-0103-03
　　我國礦產(chǎn)資源豐富，由此形成了為數(shù)眾多的資源型經(jīng)濟區(qū)域，它們對推動我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展起到了不可替代的重要作用。但同時，礦產(chǎn)資源是一種特殊的物品，具有稀缺性與不可再生性。對這種物質(zhì)進行開采既要節(jié)制有度，防止破壞和浪費；又要通過適當?shù)姆绞竭M行補償，從而達到資源的永續(xù)利用，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　一、構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補償機制的必要性
　　資源開采及其延伸產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在創(chuàng)造可觀利稅的同時，對當?shù)卦斐傻纳鷳B(tài)環(huán)境破壞也極為嚴重：地下水均衡系統(tǒng)破壞、地面塌陷、滑坡、房屋倒塌、道路斷裂、基本農(nóng)田被毀等事件屢屢發(fā)生。構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補償機制是人類社會繁衍生息、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，無論從全局發(fā)展看，還是從局部發(fā)展看，都非常重要和緊迫。
　　首先，構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補償機制關系現(xiàn)代化建設的全局。資源是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，也是我們?nèi)娼ㄔO小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要物質(zhì)基礎。近年來，我國能源和資源得到極大的開發(fā)，但我國人口眾多，資源相對不足，人均擁有量遠低于世界平均水平。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，資源問題已成為制約我國經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的瓶頸，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的資源約束矛盾將長期存在。我們必須站在戰(zhàn)略和全局的高度，從貫徹落實科學發(fā)展觀，順利實現(xiàn)全面建設小康社會宏偉目標，保障中華民族長遠發(fā)展和實現(xiàn)中華民族偉大復興的高度，充分認識做好能源和資源工作的極端重要性，切實采取有效措施，積極化解面臨的突出矛盾和問題，構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補償機制，實現(xiàn)能源和資源的可持續(xù)發(fā)展。
　　其次，構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補償機制關系著資源型地區(qū)人民的根本利益和子孫后代的福祉。我國資源型地區(qū)大都地處內(nèi)陸，經(jīng)濟社會發(fā)展比較滯后，可持續(xù)發(fā)展能力薄弱，基本上都是以工礦型城鎮(zhèn)為主，因礦而興、為礦服務，普遍存在著農(nóng)村耕地較少、農(nóng)民收入渠道單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形、基礎設施建設落后、經(jīng)濟發(fā)展水平低、城鎮(zhèn)化進程滯后、社會事業(yè)發(fā)展欠賬較多、歷史包袱較重、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、人民生活水平亟待提高等突出問題。隨著可采資源的減少，資源型支柱產(chǎn)業(yè)的逐漸衰退，資源型地區(qū)容易出現(xiàn)下崗失業(yè)人員增多、經(jīng)濟波動較大等一系列問題。只有構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補償機制，才能不斷實現(xiàn)人民群眾的經(jīng)濟利益、政治利益、文化利益和社會利益，才能確保子孫后代的幸福。
　　第三，構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補償機制關系著國家的經(jīng)濟安全。近年來，我國石油、礦產(chǎn)等重要資源進口越來越多，對國外市場依賴程度越來越大。過多地進口資源，不僅耗費大量資金，加劇國際市場供求矛盾，而且常常會受制于人，帶來一系列經(jīng)濟、政治、外交方面的問題。構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補償機制對于控制和降低對國外資源的依賴程度，確保國家經(jīng)濟安全有著重要意義。
　　二、構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補償機制面臨的主要問題
　　黨的十七大提出建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制，但目前在環(huán)境補償中還存在以下幾方面的問題：
　　一社會各界參與“以煤補農(nóng)”活動的熱情不高。全社會都有義務關心和支持環(huán)境補償建設，但是目前社會各界的參與熱情有待提高。這主要是由以下原因造成的：一是政府有攤派行為。少數(shù)縣市借“以煤補農(nóng)”名義向煤炭企業(yè)變相攤派，借此形成地方“機動財力”，個別地方甚至以政府文件形式確定收取標準。二是政府在管理上有漏洞。少數(shù)村民對附近的煤炭企業(yè)提出一些不合理要求，達不到目的就堵路、斷水、鬧事，而有關政府部門對此則聽之任之，不加勸阻和制止;甚至少數(shù)政府官員以支農(nóng)為名強行向企業(yè)介紹業(yè)務（如壓價承攬工程、高價推銷產(chǎn)品等），利用職權(quán)給企業(yè)制造麻煩。這些問題的存在，不但影響了社會各界參與“以煤補農(nóng)”活動的熱情，而且影響了政府形象，惡化了投資環(huán)境，導致民間資金不投資本地環(huán)境建設而流往東部城市炒作房地產(chǎn)。
　　二是對能源企業(yè)缺乏互惠互利的鼓勵措施。以山西省為例，“以煤補農(nóng)”沒有完全實現(xiàn)互惠互利。企業(yè)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入的收益沒有按照市場的要求在農(nóng)民和企業(yè)之間進行合理分配。往往是企業(yè)既出錢又出物，總是企業(yè)讓利，這種以煤補農(nóng)的方式，難以長期堅持下去。因為企業(yè)不可能、也沒有能力無限制地對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村進行支持。“以煤補農(nóng)”是一種社會責任，是一種公益事業(yè)，工商企業(yè)都有一定的責任和義務。但是對于某一個地區(qū)而言，往往總是由某個企業(yè)來承擔絕大部分的“以煤補農(nóng)”任務，而其他的企業(yè)總是“搭便車”。
　　三是資金分散、投入不到位、管理級次多。據(jù)國家有關部門統(tǒng)計，“十一五”我國的環(huán)境保護投資有了較大增長， 五年中共投入15000億元，但環(huán)境補償資金在周轉(zhuǎn)分配、管理使用中還存在一些問題。一是環(huán)境補償資金分散，難以形成合力。環(huán)境補償資金除由各級財政部門撥付外，縣以上各級農(nóng)、林、水等主管部門也層層下?lián)艿娇h級對口部門，形成資金來源渠道多、投入分散的狀況。縣級管理、分配環(huán)境補償資金的部門有計委（發(fā)展局）、財政局、扶貧辦、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利（水務）局、畜牧局、農(nóng)機局、氣象局、國土局、交通局等十多個，時常出現(xiàn)同一項目多個部門管理，不僅投入重復，使用分散，而且造成資金管理成本高。二是部分環(huán)境補償資金投入不到位或被擠占挪用。有的財政主管部門批復項目和撥付資金不及時，造成資金年終大量結(jié)轉(zhuǎn)，導致投入實際并未到位。環(huán)境補償資金周轉(zhuǎn)的96%用于行業(yè)管理支出和事業(yè)支出，而真正用于補償建設的僅4%（依據(jù)2004年山西省統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)計算）。三是財政管理級次過多。從山西省財政實踐看，在省和縣之間還有市級財政，由于現(xiàn)行分稅制比較注重財權(quán)劃分、忽視事權(quán)合理分擔，“市管縣”的管理模式在很多地方不僅沒有帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展，而且成了集中縣級財力加快地級市建設的工具，省級財政對基層財政的專項補助同樣存在上級財政截留的可能。這些問題不但影響了環(huán)境補償資金使用的經(jīng)濟效益和社會效益，而且為一些行業(yè)不正之風的形成提供了條件。
　　三、構(gòu)建資源型地區(qū)環(huán)境補償機制的基本思路
　　當前，我國已進入加快全面振興的新階段，也是減輕經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的壓力、實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關鍵時期。應牢固樹立“資源有價”、“生態(tài)補償”的觀念，積極推動生態(tài)環(huán)境補償機制建設。
　　一是全方位啟動環(huán)境補償機制的推動力量。資源型地區(qū)環(huán)境補償宏觀調(diào)控機制建設的推動力量一是政府，二是市場，三是其他社會力量。就當前情況來看，在環(huán)境補償機制建設的初期，政府應當發(fā)揮主導作用，從區(qū)域規(guī)劃、資金投入、財稅政策設計、制度激勵導向、協(xié)調(diào)利益關系等不同層面發(fā)揮積極的效能。同時，在可行的領域內(nèi)積極引入市場機制，如排污權(quán)交易、水權(quán)交易、碳匯買賣等，作為環(huán)境補償機制建設有益的補充。此外，公民個人、國際組織和其他各種社會力量已在資金、技術(shù)、經(jīng)驗等各個方面具備一定的能力，因此在環(huán)境補償體系建設中，應積極建立相應的渠道，將上述能量釋放出來，如建立基金吸納各方捐助、積極尋求與國際組織的合作交流等等。
　　
　　二是健全環(huán)境補償機制的法律和政策體系。完善的法律法規(guī)和設計合理的制度規(guī)范是生態(tài)補償機制有效運行的基本依托。由于生態(tài)補償就其本質(zhì)而言屬于再分配的范疇，關系到利益的重新調(diào)整，這就必然導致在促進生態(tài)環(huán)境建設和制定具體的生態(tài)補償機制上，不同利益方往往難以取得一致的意見和行動。同時，在涉及生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、標準和補償資金來源及管理使用等諸多方面，可能都會產(chǎn)生一系列的矛盾和爭議。因此，要建立生態(tài)補償機制，就必須從全局利益出發(fā)，通盤考慮，盡快制定環(huán)境補償機制建設的法規(guī)性文件。根據(jù)經(jīng)濟社會“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要要求，國家應頒布實施全國性的資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃方案，為資源、環(huán)境及生態(tài)補償機制的建立提供法律和政策依據(jù)。明確界定接受或支付環(huán)境補償機制輻射的重點區(qū)域和人群，同時，提出補償區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護的要求。在生態(tài)功能分區(qū)基礎上進行資源型地區(qū)的定性與分區(qū)，進一步明確這些區(qū)域為什么被補償或支付補償?shù)慕?jīng)濟發(fā)展原因。同時，國家應將建立環(huán)境補償機制問題納入環(huán)境保護法或其他相關法律之中，增強實踐的法律推動力。在立法條件成熟之前可以以國務院決定或指導意見的方式，形成專門的政策文件，推動我國建立生態(tài)環(huán)境補償機制的進程。
　　三是合理規(guī)劃利用環(huán)境補償?shù)呢斦Y金。合理安排治理項目與投入結(jié)構(gòu)，進一步完善環(huán)境補償相關的財稅政策，完善對下財政轉(zhuǎn)移支付政策，并對涉及區(qū)際補償領域的治理成本通過橫向轉(zhuǎn)移支付等形式進行區(qū)際間的合理分攤。積極建立環(huán)境補償基金，基金來源應多元化，包括中央財政、省級財政的投入和爭取國際合作與援助、吸納社會資金等。對于重要生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)保護活動產(chǎn)生外部經(jīng)濟的補償類型，生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)應包括生態(tài)建設和保護的額外成本和發(fā)展機會成本的損失。對于礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部不經(jīng)濟性的補償類型，相關政策的補償依據(jù)也有兩個含義：一是恢復和治理那些開發(fā)者無法治理和恢復的，或者是歷史上形成的大規(guī)模生態(tài)景觀破壞及其生態(tài)功能的成本；二是礦產(chǎn)資源開發(fā)對當?shù)鼐用裆詈桶l(fā)展造成的損失。在實施補償?shù)耐瑫r，不免除開發(fā)者治理和恢復開發(fā)過程造成的點源污染和點源生態(tài)破壞的責任。
　　
　　責任編輯 董紅琴
　　
　　〔收稿日期〕 2011-07-02
　　〔基金項目〕 山西省科技廳軟科學資助項目（2010041029），負責人趙際紅。
　　 〔作者簡介〕 趙際紅（1965-），女，山西陽泉人，中共山西省委黨校法學教研部副主任，副教授、法學碩士。