西方國家公務員制度改革的啟示

　　〔摘要〕 自公務員法實施以來，我國現代公務員制度逐步建立并不斷完善，但現實中仍存在不少問題。西方國家公務員制度改革的研究成果和實踐經驗，對我國有一定啟示，這包括：樹立多元化的價值理念；控制公務員的總體規模，運用多元化的靈活雇傭政策；變革公務員考錄、任用、培養方式，實現公務員隊伍的專業化與職業化；逐步取消社會保險“雙軌制”，把公務員納入全國統一的社保體系，健全公務員社會化保障機制。
　　〔關鍵詞〕 公務員制度，聘任制公務員，公共部門，人力資源管理
　　〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）05-0114-03
　　
　　西方國家公務員制度是以韋伯的官僚制和威爾遜的“政治-行政二分法”為理論基礎，在摒棄“恩賜官爵制”和批判“政黨分肥制”（某政黨執政后把公職當作戰利品進行瓜分）的前提下形成和發展起來的，其主要精神體現在競爭性考試、職位常任、功績制、政治中立等內容中。20世紀70年代始，以官僚制為基礎的傳統公務員制度不斷受到猛烈的批判，摒棄官僚制、超越官僚制、“再造政府”的呼聲日漸高漲。在此情景下，新公共管理運動應運而生，對西方政府管理的理論與實踐產生了重大而深遠的影響，成為西方各國公務員制度改革的潮流和方向。包括西方國家在內的全球范圍內的公務員制度改革運動為我國現代公務員制度的建立、發展、改革、創新和完善提供了世界背景的參照框架和理論支持。我國公務員制度建立不到20年，還處于初創階段，與西方絕然不同的公務員制度發展階段和行政生態，決定了我國公務員制度改革的價值理論選擇和具體推進要復雜得多。按照里格斯的行政生態學說，我國仍然處于農業社會向工業社會轉變過程中，行政模式兼有農業社會和工業社會行政模式的特征，具有明顯的異質性、重疊性及形式主義特點。這種過渡性的棱柱型行政生態與西方發達國家迥然不同，這就決定了指導我國公務員制度改革的理論，既不能跳躍式地跟隨西方理論發展與改革實踐的路徑，也不能按部就班地復制西方的發展軌跡，而應針對我國的行政實踐，合理地吸收、借鑒和改造它們的理論和經驗。基于此，筆者以為，在多元化價值理念的指引下，實行多元化的靈活雇用政策，確定公務員專業化與職業化的發展方向，健全公務員社會化保障機制，是完善我國公務員制度改革可資借鑒的策略和路徑選擇。
　　一、倡導多元化的價值理念
　　我國公務員制度是在接受官僚制的理念和方法、參照和借鑒西方國家文官制度的基礎上建立、發展起來的。盡管我國公務員制度建立時間尚短，但如西方國家一樣，機構臃腫、浪費嚴重、效率低下、程序繁瑣、人員異化、組織缺乏活力等傳統官僚制的弊端仍顯露無遺；而與此同時，現代理性精神缺乏、規則認同感缺失、規章制度不健全、人治主導、經驗行政大行其道等官僚制程度不足的問題更為突出。我國的政府改革面臨著“來自傳統和后現代的雙重挑戰” 〔1 〕，規范與彈性、過程與結果、集權與分權、效率與平等、政治中立與政治回應等一系列不同的價值觀使我國公務員制度改革處在價值沖突的夾縫中。
　　面對多重悖論，當前我國應拋棄二元對立觀念，以一種極具包容性與跨越性的眼界，樹立符合我國行政生態的多元化價值理念。
　　一方面，公務員制度改革的著重點仍需落定在理性官僚制的建構和完善上。與西方國家的官僚制發展過度不同，我國政府機構中所顯露出的種種“官僚主義”弊端，更源于“官僚制不足”。因此，摒棄官僚制、超越官僚制并不適合我國實際。“當官僚制的理性精神在我國尚未得到張揚，其合理性遠遠沒有得到充分發揮，學界對官僚制的批判、對官僚制的摒棄更容易誤導改革的方向” 〔2 〕。西方國家并未完全摒棄官僚制的改革實踐也證明，盡管官僚制存在不少弊端，但現代理性官僚制仍然是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式。在我國，重視契約和法治精神，重視規則和制度約束，重視專業知識和職業倫理，重視效率和秩序，對于完善公務員制度至關重要。
　　另一方面，應結合我國實際，合理吸收新公共管理理論和新公共服務理論的精髓。旨在克服傳統官僚制弊端的新公共管理理論契合了我國政府組織追求效益、效率、效能、科學化、民本化的目標，針對民主化程度不高、公民理念不強、行為缺乏回應性等問題的新公共服務理論亦與我國建立服務型政府的理念相一致。因此，適度地引入市場機制和競爭理念，強調效益觀念和成本意識，加強績效評估，增強政府組織的彈性，樹立“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的服務意識，重視法治、公平和回應性等憲政主義價值，均是我國應該向西方國家學習的價值理念。〔3 〕
　　總之，與西方國家不同，我國的公務員制度改革不應強調“摒棄”官僚制、全面實行新公共管理，而應擁有一種極具包容性與跨越性的眼界，樹立一種多元化的價值理念，實現理性官僚制、新公共管理理論和新公共服務理論在我國公務員制度中的合理融合、高度契合與和諧共處，這才是我國公務員制度改革的價值基礎。
　　二、實行多元化的雇傭政策
　　降低政府人力成本是全社會的共同呼聲，人力成本的降低依賴于反映成本-效益原則的市場化雇傭制度、基于職位與績效的薪酬體系、暢通的公務員退出機制、透明的公共預算制度、嚴格的編制管理及社會化的保險制度等條件。而目前這些條件在我國尚未充分具備：臨時性人員雇傭在政府部門比例很小，大“才”小用、迷信通才的現象廣泛存在，公務員退出機制失靈①，預算不透明，編制難受約束，有些地方甚至沿用20世紀50年代的干部退休養老政策。可見，即便聘任制公務員的收入與委任制相當，通過職位聘任來降低政府人力成本的做法也面臨著種種阻力。根據新公共管理理論，借鑒西方國家公務員制度改革和企業人力資源管理的經驗，控制公務員的總體規模，運用多元化的靈活雇傭政策，是目前我國可以努力的方向。 〔4 〕
　　第一，控制公務員的總體規模，降低用工成本。新公共管理理論注重成本、效率和經濟價值，這反映到政府用工成本的控制上必然首先要求從整體上控制公務員的規模和數量。我國“膨脹-精簡-膨脹”的政府機構改革歷史表明，依靠政府部門“自編、自導、自演”的改革并不能真正有效地控制公務員的總體規模。因為根據公共選擇理論，由一群并不比常人更高尚的“經濟人”組成的政府天生就具有自我擴張和膨脹的欲望，對這一欲望的抑制須仰仗于對政府權力的約束和馴服。西方國家的經驗則告訴我們，實行嚴格的編制管理和透明的公共預算，并將其上升到立法層面，才是有效的策略。具體而言，應做到按事設崗，按崗設編，按編撥款，將編制、經費、公務員增加的權力統統歸于人大而非政府部門。
　　第二，實行多元化的靈活雇傭政策。新公共管理理論的成本-效益原則要求，政府要在準確分析用工需求的基礎上，采取不同的用工策略，即將常任雇員控制在一定限度內，滿足組織最低限度的雇員需求，同時大幅增加臨時性、兼職或季節性的雇員，以大幅降低用工成本。美國就通過這一政策大幅節省了用工成本，實現了財政收支平衡。 〔5 〕具體而言，在目前常任制公務員比例和規模過大的情況下可采取以下雇傭政策：其一，通過外包，直接削減機構和人員。可以直接削減適合外包和社會化的交通運輸等后勤保障崗位、檔案管理等輔助性職位，轉而向社會購買服務。其二，政府急需的技術性和專業性強的專家和顧問，盡可能地以兼職形式，實行一年內的臨時任用或間斷性聘請政策，既可節約高額的用人成本，又可根據需要適時調整所需的專家。其三，加強政府部門與大學、國有企業、非營利組織之間的人員交流，以滿足政府對專門人才的需要。其四，因項目或臨時性工作需要的工作人員，可到就業市場短期聘任，項目或工作完成后即可解除合約。其五，控制常任制公務員的數量和規模，并逐步減少所占比例，非核心崗位盡可能地實行職位聘任制。當然，目前我國的公務員退出機制還不夠完善，保障機制還未實現社會化，就業市場尚不發達，條件并不充分具備。但制度本身和社會條件之間是可以相互促進的，作為一種模式，值得研究和嘗試。
　　
　　三、實現公務員隊伍的專業化與職業化
　　根據制度設計者的初衷，實行公務員聘任制的目的之一是引進政府急需的高級技術人才和專門人才，而這恰恰是選任、委任、考任等手段難以達到的。目前，機關聘任公務員的主要途徑仍是通過考試錄用，僅極少數高級專業技術人才是直接選聘。在職位聘任范圍原本就較為有限的前提下，極少采用的直接選聘方式對整個公務員隊伍人才結構的影響微乎其微。人才浪費、大“才”小用與高級專門人才缺乏，是我國公務員隊伍建設過程中的一個悖論。這一問題主要源于公務員專業化和職業化在意識上的薄弱和程度上的不足，具體表現在：迷信通才，在公務員考錄過程中，對公務員專業化重視不足；公務員發展缺乏良好的職業規劃和順暢的通道。公務員缺乏強有力的職業責任、職業操守和職業道德的約束。從根本