論中國石油行業(yè)的反壟斷法適用

　　摘 要：中國《反壟斷法》實施之后，面臨對“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)”適用的問題。以石油行業(yè)為例，通過反“行政壟斷”來推動石油行業(yè)的反壟斷不應是主導的指向，應當廓清“行政壟斷”與依法管制之間的界限，在正確認識石油行業(yè)管制體制的形成的前提下，確立政府管制與反壟斷法規(guī)制之間的協(xié)調原則，從結構和行為兩個方面有效推進石油行業(yè)的反壟斷適用。
　　關鍵詞： 石油行業(yè)反壟斷法適用；管制行業(yè)；行政壟斷；放松管制；反壟斷
　　中圖分類號：DF41
　　文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.04.08
　　
　　引 言
　　
　　早在《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）制定過程之中，實施監(jiān)管的行業(yè)（銀行、電力、電信等）和依法（或依政策）成立的、在法律上或事實上具有獨占地位的
　　（石油、煙草等）關系國計民生的重要行業(yè)的反壟斷問題就是學界討論的焦點之一［1］。《反壟斷法》頒布實施之后，金融業(yè)的集中申報標準業(yè)已出臺，而有關電信企業(yè)實施涉嫌壟斷行為的案件則已受到法院的審查，管制行業(yè)的反壟斷適用漸次展開。與此同時，隨著油價的不斷波動和石油需求的持續(xù)增長，提高能源效率和能源部門服務質量的需要日益明晰，各界要求對石油行業(yè)進行改革的呼聲也越來越大，非公企業(yè)更是希望通過《反壟斷法》的實施來打破石油行業(yè)的壟斷。《反壟斷法》在何種程度上能夠承載這些期待，我們應當根據立法原意來考察，更應該解析法條、深入行業(yè)，分析文本背后交錯的制度安排，通過競爭機制的效用發(fā)揮實現(xiàn)石油行業(yè)的健康發(fā)展。
　　
　　一、石油行業(yè)的管制與競爭：一個回顧
　　
　　中國石油行業(yè)的發(fā)展與中國經濟的發(fā)展和治理模式的變遷相伴隨，但總體上要滯后于中國社會主義市場經濟發(fā)展的進程。在產業(yè)發(fā)展上，石油行業(yè)逐步經歷了一個從集權管理到產業(yè)化分工，再到集團化重組的過程。在競爭政策的視域下，石油行業(yè)的管制與競爭，根據競爭制度的引入情況可將其劃分為“前市場經濟”時期和“市場化改革”時期。
　　（一）石油行業(yè)的“前市場經濟”時期
　　石油行業(yè)的“前市場經濟”時期，依產業(yè)發(fā)展的進程可細分為兩個階段。第一，1949年-1982年: 集權管理階段。在計劃經濟時期，不僅石油企業(yè)的獨立法人地位沒有確立，而且石油的勘探、開發(fā)、煉化和運輸在不同時期分屬不同政府部門管理，而在銷售環(huán)節(jié)則采取“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的政策。在行業(yè)發(fā)展的過程中，沒有真正意義上的企業(yè)行為，而只有國家進行石油勘探開發(fā)總動員的準軍事行為［2］。在改革開放初期，石油工業(yè)部集中統(tǒng)一管理下的獨家壟斷市場結構未能改變。在石油價格體制上，從計劃經濟時期一直到改革開放初期，石油生產和價格都由中央計劃決定，但價格較改革開放前有所提高，以彌補企業(yè)的虧損。1981年之后，國家指令產量之內的產品執(zhí)行計劃內價格，超出計劃內產量的產品執(zhí)行計劃外價格，石油價格進入雙軌制階段。第二，1982年-1998年: 產業(yè)化分工階段。改革開放初期以后，石油行業(yè)開始進入了改革的議程，三大石油公司陸續(xù)成立，從此石油行業(yè)形成了上游下游分割，海陸分治的管理體制，“三分四統(tǒng)”格局下的寡占型市場結構逐步形成。而石油部、能源部的相繼裁撤，也使得國家的石油管制機構繼續(xù)延續(xù)了政企不分的狀態(tài)。在石油價格體制上，80年代初期開始的雙軌制價格一直延續(xù)到90年代中期。1994年5月，國務院終止產量承包制，取消雙軌制，合并原油的計劃價格和市場價格，由國家根據不同油田的具體情況將原油價格分為二類五檔價格。此階段，名義上為市場定價，但政府仍然保留著很大的控制力。
　　在競爭規(guī)則方面，中國先后制定實施了《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》，《國務院關于認真解決商品搭售問題的通知》，《價格管理條例》，《關于企業(yè)兼并的暫行辦法》和《關于打破地區(qū)間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》、《反不正當競爭法》、《關于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》、《制止謀取暴利的暫行規(guī)定》、《中華人民共和國價格法》、《價格違法行為行政處罰規(guī)定》等一系列法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，著力解決當時存在的地區(qū)封鎖、壟斷價格、企業(yè)兼并中的限制競爭行為、以低于成本的價格銷售商品、搭售、串通投標行為、以及公用事業(yè)和管制行業(yè)企業(yè)排除、限制競爭行為、濫用行政權力限制競爭等一系列突出問題。在該時期，由于計劃體制的強大慣性，石油行業(yè)本身也正處于從集權管理向產業(yè)化分工過渡的階段，競爭相關的法律法規(guī)和暫行規(guī)定雖有了涉及該行業(yè)的零星規(guī)定，但或者是未能適用于石油行業(yè)，或者是在實施層面收效甚微。[注：以“廣東省工商系統(tǒng)查處不正當競爭案件總量分類統(tǒng)計表”（1993-2003年）體現(xiàn)的數(shù)據為例，在17類不正當競爭行為中：“公用企業(yè)或其他依法具有獨占地位的經營者限制競爭”類案件占案件總量比例的1.65%。（參見：彭海斌.公平競爭制度選擇［M］.北京:商務