縣域城鎮化的包容性增長分析

摘要：縣域經濟是國民經濟的基層經濟，也是國民經濟發展的基本支柱和統籌城鄉經濟社會發展的關鍵環節，縣域城鎮化對推進國家現代化進程，全面建設小康社會、解決“三農”問題以及緩解大城市交通、環境壓力具有十分重要的戰略和現實意義。文章首先分析了當前我國的縣域城鎮化水平飛速增長的數字背后存在的諸多問題，其次對縣域城鎮化包容性增長的內涵做以解析，其中包括人與自然的包容、人與歷史的包容，質與量的包容、人與社會的包容，最后文章基于“包容性增長”的發展理念提出縣域城鎮化發展的對策與建議。

關鍵詞：縣域經濟 城鎮化 包容性增長

我國的城鎮化道路是超越了世界發達國家的城市化規律與歷史的城市發展之路。改革開放以來，我國的城鎮化進入了前所未有的持續穩定發展時期。美國經濟學家、諾貝爾獎獲得者斯蒂格利茲說過：“21世紀初期，影響世界最大的兩件事，一是新技術革命，二是中國的城鎮化”。我國的城鎮化正在以罕見的速度、前所未有的規模和全面深刻的影響向世人昭示他的獨特魅力。然而，令人激動的速度與規模無法掩蓋相伴而生的城鎮化問題，城市交通、農民工保障、環境污染等等。占我國經濟總量56%、人口總數70%的縣級行政單位（市轄區除外），其城鎮化發展對我國農村經濟和整個國民經濟意義重大。在中國城市化浪潮的推動下，縣域城鎮化取得了豐碩的成果，與此同時也伴生了諸多問題，嚴重阻礙了縣域經濟的可持續發展。

一、縣域城鎮化存在的問題

（一）城市規劃編制過程中的“不包容性”

城市規劃，顧名思義是基于城市現狀，著眼于城市未來的規劃，其涉及到城市生活的方方面面，因此，它的制定應該開放、包容的吸取群眾的意見，不是為個人意志服務的。而現實中的縣域城市規劃中領導意識過于濃重，這個領導在位要在縣城建個大廣場，縣城往北方向發展，換一屆領導，又要修建一條大馬路，縣城往南發展，不僅造成城市規劃工作者的困惑，更使得城市發展陷入迷茫與混沌，不利于城市的可持續發展，還可能會造成建設過程的浪費。隨著社會經濟的飛速發展，城市里大項目的建設也越來越多，這些規劃和管理完全由城市管理者或者高層人員決定，造成城市規劃和市民的需求脫節，市民不能很好地參與到城市建設中來，不能很好地發揮聰明才智，好的建議也無法送達到決策者手中。

（二）城鎮化與生態環境保護的矛盾突出

縣域城鎮化過程中產生的環境問題與鄉鎮企業粗放式經營有密切的關系。縣域范圍內工業水平較低，企業規模大都較小，競爭力弱，產品的科技含量非常少，并且開發新產品的能力也非常弱，污染較嚴重。企業大多是污染嚴重的化工廠、小造紙廠，而這些企業往往又都是當地政府重要的稅收大戶，政府對于這些企業的污染行為有時候往往會視而不見，對當地的環境造成了嚴重的污染。

（三）歷史遺存的保護受到城鎮建設的威脅

在當前如火如荼的房地產開發的背景下，地方GDP沖動和房地產商的暴利追求使得城市在所謂“舊城改造”、“危舊房改造”中，實施過渡的商業化運作，采取大拆大建的開發方式，致使一片片積淀豐富人文信息的歷史街區被夷為平地，一座座具有地域文化特色的傳統民居被無情摧毀，文物保護單位被拆遷和破壞的事件屢見不鮮。由于忽視對文化遺產的保護，造成歷史性城市文化空間的破壞、歷史文脈的割裂，最終導致城市記憶的消失。殘酷而無奈的現實背后，是法律保護機制的缺失，各地歷史文化遺產保護機構只有督促權，沒有執法權限，難以阻止近乎瘋狂的拆毀行為。

（四）城鎮化水平的數量與質量不協調

城市作為人類滿足自身的生存和發展需要而創造的人工環境，其發展不僅是一個長期的人口遷移和物質環境的建設過程，同時也是一個長期的軟環境建設過程。相比之下，軟環境建設比物質環境的建設更需要耐心和時間。在我國城市化進程飛速發展之下，也不得不承認由此導致的一系列不成熟，在縣域城鎮化方面表現的尤為突出。縣域的經濟發展、人口城鎮化率正以難以估量的速度進步，而在人口素質、基礎設施、公共設施、社會保障等方面面臨著落后的尷尬。

（五）城市個性逐漸消失

在城市建設發展中，現代化對城市文脈的消解，全球化對城市個性的抹殺是不爭的事實。有些城市盲目追求變大、變新、變洋，熱衷于大廣場、大草坪、景觀大道、豪華辦公樓和“標志性”建筑的建設，功能主題的突出，而往往忘掉文化責任。同時，由于縣域城市規劃建設中抄襲、模仿、復制現象十分普遍，面貌雷同的城市街道越來越多，導致“南方北方一個樣，大城小城一個樣，城里城外一個樣”，各地具有民族風格和地域特色的城市面貌消失，取而代之的是千篇一律的高樓大廈，形成“千城一面”的局面。

（六）“造城運動”造成的浪費嚴重

受時下流行的政績觀和土地財政影響，有些城市全然不顧自身發展條件與城鎮發展規律，熱衷于將將城鎮化水平和城市規模作為業績，盲目求大，以期獲取更多的建設用地指標，進而將更多的土地納入財政收入目標。這些城市不僅通過內部改造不斷更新，而且通過衛星城建設、行政區劃調整、開發區規劃等手段不斷把鄉村、農田、集鎮納入都市區范圍，甚至將中小城市加工成都市，城市空間以一種史無前例的速度生長著，一些學者譽之為“造城運動”。

二、縣域城鎮化“包容性增長”的多維解析

“包容性增長”是一種廣泛“包容”社會公平正義，不排斥任何社會階層、群體，尊重自然和社會發展規律，尊重歷史的增長。對于縣域城鎮化而言，包容性增長意味著城鎮的發展的同時，生態環境不被破壞，歷史遺存不被摧毀，外來人口不被排斥，精神文明與物質文明同樣豐富等等。概括起來，包括以下幾個方面。

（一）人與自然的包容

城鎮化的主體是人，這里概括為人與自然的包容，事實上是以人為主導的城鎮化與生態環境的和諧共處。中國傳統文化中的“天人合一”和“道法自然”即是祖先與自然的相處之道，今天仍然值得我們借鑒。不論人類社會如何發展，人類的實踐和理論都面臨“回歸”的任務和前景，即向大自然回歸，與大自然和諧發展。城鎮化發展與生態環境之間存在辯證統一的關系。一方面，二者相互制約，城鎮的發展要受到環境、資源的約束，同時環境也會受到城鎮發展的影響，如果城鎮化發展對自然采取掠奪式開發，必然受到自然的報復；另一方面兩者相互依托，互相促進，城鎮發展都是以一定的自然資源為基礎的，自然稟賦的高低和生態環境的優劣直接影響城鎮的建設與發展；同時如果在如果在城鎮發展中合理利用自然資源，運用經濟成果為環境保護提供技術、生物支持，又可以促進生態平衡，因此，應該在資源環境與城鎮經濟社會發展的和諧統一中尋求可持續的發展。未來城市之間的競爭就是環境的競爭，也就是城市形象、特色和品位的競爭，誰有了良好的環境，誰就贏得了城鎮可持續發展的主動權。

（二）人與歷史的包容

一個城市各個時期的文化遺存就像一部部史書、一卷卷檔案，記錄著一個城市的滄桑歲月。每個時代都在城市中留下了各自的記憶，包括古代遺址、傳統建筑、歷史街區以及民間藝術和市井生活，都是構成一個城市記憶的要素。哲學家R.W.愛默生曾說：城市“是靠記憶存在的”，馮驥才先生也認為“城市和人一樣，也有記憶。因為他有完整的生命歷史”。城市是流動的空間，時間是流動的記憶，任何人類積極的發展要素都應該在城市中找到應該屬于它的位置，得到應有的尊重和延續。城市的生命與性格、歷史與記憶就存在于城市的每一寸肌理、每一寸方土、每一座建筑、每一條街道里。保存城市的記憶，保護歷史的延續性和保留文明發展的脈絡，是現代城市發展的需要。一個有信心、有意識去傳承自己歷史的城市，也完全應該有信心去接受創新、接受現代化。

（三）質與量的包容

城鎮化并不是簡單的人口向城鎮集聚的問題，而是人類社會進步的內在表現。因此，加快我國城鎮化進程，提高我國城鎮化質量，是提高我國城鎮化發展總體水平的兩個重要方面。中國的城市化是超越了世界發達國家的城市化規律與歷史的城市發展之路。1978年以來，我國的城鎮人口從1.7億增加到5.77億，4億人口的城市化我國僅用了不到30年的時間。根據城市化發展規律，我國目前的城鎮化已經進入“矛盾凸顯期”，城鎮化總量與質量之間的矛盾已經顯現，因此，質與量的包容在這一時期顯得尤為重要。城鎮化發展的速度主要表現在城鎮人口占總人口比例的提高、城鎮數量的增加和城鎮規模擴大等方面；城鎮化發展的質量主要表現在城鎮經濟總量的增長，產業結構的調整，基礎設施的完善，科技文化的發展，生活方式的改變，環境質量的提高，社會保障的建立，城鎮管理的加強等方面。在目前我國城鎮化快速發展的情況下，不能只求城鎮化發展速度而忽視城鎮化發展的質量。筆者認為，速度是一種現象或形式，質量才是本質，只有二者協調一致才是健康的城鎮化。

（四）人與社會的包容

城鎮社會不排斥任何群體，社會尊重個人，以人為本、唯人為貴。人際社會是一個“我為人人，人人為我”的大家庭，和諧的城市應具備讓市民生活幸福的條件，如勞動就業與保護、社會福利與保障、鰥寡孤獨病殘老幼等弱勢群體的特別扶助，以及流動人口在內的居住、餐飲、購物、娛樂、求醫、求學服務，這是提高居民對城市的認同感、歸宿感、榮譽感和城市家園。城市和諧的人文環境是體現城市管理人文精神的重要方面，是提高社會成員整體素養的必需。管理者和市民要用愛去澆灌城市，用善滋潤城市，培養勤政為民的公仆精神，海納百川的開放精神，以人為本的可持續發展精神，不斷開拓的創新精神，突出解決群眾最關心、最直接、最現實、最根本的利益問題，切實解決就業、社保、教育、醫療、出行等民生熱點難點問題，真正做到發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享，讓生活在城鎮中的每一個人生活的有尊嚴。

三、基于“包容性增長”的縣域城鎮化發展的對策與建議

（一）合理定位，科學規劃

客觀研究在區域城鎮體系的戰略地位，合理定位城市未來發展目標，包括城市人口規模、用地規模的確定。積極推進主體功能區規劃與經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、環境保護規劃等規劃的銜接與疊合。城鄉規劃、發展改革、國土資源、交通、水利、衛生、環保、旅游、電力等部門要密切配合、加強溝通，確保區域規劃、城市規劃、土地利用規劃及各專項規劃的銜接，實現信息共享。城鎮建設參考市民意見，市民不僅有接受規劃的義務，更有參與規劃、了解城市規劃的權利。

（二）保護歷史文脈，彰顯城市文化特色

加強對城市歷史文脈的保護，注重城市文化特色的發掘與塑造。歷史名城（鎮）必須制定歷史名城（鎮）、歷史街區、歷史建筑和文物古跡保護規劃。歷史文化街區的更新要根據當地具體社會經濟狀況，充分聽取公眾特別是當地居民意見，采取循序漸進的、注重差異化和分散化的更新模式，而不是主觀和強制性的、一廂情愿的、過于剛性的、一刀切的集中拆遷改造模式。加強歷史遺存的法制建設，改變歷史遺產保護機構只有督促作用，沒有執法權限的現狀，加大執法力度以及文物破壞的懲罰力度。擴大宣傳，強化民眾的文物保護意識。

（三）轉變發展理念，保護生態環境

切實轉變發展理念，建設生態文明。從傳統高能耗、高排放型發展模式向節能、低排放發展，以最小的資源消耗和最小的環境代價來發展經濟，由單純性經濟向循環型經濟發展，牢固樹立資源危機意識，實現廢棄物的減量化、資源化和無害化，實現自然環境、社會環境和諧發展。在建設、經營和管理過程中，必須要走科學發展的道路，重視社會的整體利益及長遠利益，處理好經濟效益、社會效益和環境效益相統一的關系。加強執法機構建設，提高執法人員素質，嚴格執法，保障生態環境保護相關法規得到全面落實。同時應該加大查處破壞生態環境案件力度，逐步杜絕執法效率不高的現象。

（四）推進戶籍改革，擴大社會保障群體范圍

改革二元戶籍制度。逐步降低戶籍制度對農民的限制，在縣域逐步開放小城鎮的戶籍管理，建立城鄉一體的戶籍制度。健全和完善社會保障體系，不斷提高社會公共服務的水平和覆蓋面，逐步實現社會保障的社會化、規范化。協調推進農村土地制度與農村社會保障制度，對因征地而轉入城鎮的農村人口，直接將其納入城鎮社會保障體系。對短期在城鎮打工的農民，應讓其保留耕地承包權，以此作為他們的基本生活保障；對長期在城鎮就業，鼓勵商業保險機構開展養老、醫療等保險項目；對已經脫離土地、失去工作機會又無其他生活來源的城鎮常住居民，在收入調查的基礎上，建立城鎮生活救濟制度。

（五）完善基礎設施，提高公共設施水平

統籌安排政府投資，集中力量優先解決百姓最迫切的公共服務需求。強化政府承擔基本公共服務設施建設的職責，在政府投資計劃和財政預算中加大對公共服務設施的投入，同時將各部門申請的建設資金納入財政專戶，由區政府統一管理，集中安排使用。遵循“先急后緩，量入為出”的原則，集中財力在服務設施相對薄弱的領域和地區建設一批面向基層、面向百姓的公共服務設施，向全區人民提供公平、充分、優質、高效的基礎公共服務。

（六）樹立人為本的執政理念，創新政府管理體制

各級政府要樹立以人為本的管理理念，明確并強化公共服務職能，還政于民，能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優質公共產品和服務，在政務活動中最大限度地滿足人民群眾的需要，做到保障民權、尊重民意、關注民生、開發民智。健全科學民主決策機制。建立社情民意的反映機制，擴大公眾對決策的參與，完善專家論證制度，并逐步優化和豐富專家咨詢隊伍，健全對決策的跟蹤評估和長效分析，健全決策責任追究制度。進一步完善政績評價體系，對地方政府的政績評價體系要綜合經濟、生態、民生保障、依法行政等因素，并協調好各部門之間的考核比例關系，體現可持續科學發展，體現發展的成果有人民共享。推進政府信息公開，鼓勵公民積極參與，尤其是在與民生關系密切的城市拆遷中，積極鼓勵公眾參與，從城市規劃制定、拆遷方案確定到安置補償協議都廣泛吸收公眾參與進來，充分表達公眾的意愿和訴求。

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作者簡介：

冉淑青，女，出生于1982年4月，籍貫河北省清苑縣，實習研究員，碩士學歷，研究個方向為城市經濟與區域經濟。