部委與國家檔案局聯合頒布的檔案規章和規范性文件立法技術與制定技術分析

摘要：在調查統計的基礎上，對中央各部委與國家檔案局聯合頒布實施的檔案規章和規范性文件的立法技術與制定技術進行分析。

關鍵詞：檔案規章；檔案規范性文件；立法技術；制定技術；立法研究

中國的行政法律體系，應由憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治法規、規章、條約協定和其他規范性文件等法律規范組成。本文在調查統計的基礎上，對中央各部委與國家檔案局聯合頒布(以下簡稱“部局合頒”)實施的檔案規章和規范性文件的立法技術與制定技術進行分析。

1、部局合頒檔案規章和規范性文件概況

據2010年3月對《法律圖書館》的不完全統計，自1960年7月23日，最高人民法院、國家檔案局聯合頒布《關于全國地方各級人民法院檔案管理工作中若干規定的通知》以來，中央各部委與國家檔案局聯合頒布的檔案規章和規范性文件有34個。

以《檔案法》的頒布與修改為界限，可以劃分為三個階段。一是《檔案法》頒布前(1960.7～1987.9)，二是從《檔案法》頒布到第一次修改(1987.9～1996.7)，三是從《檔案法》第一次修改后至今(1996.7～2010.9)。

根據可比性原則，本文將分階段對部局合頒的檔案規章和規范性文件分別從立法和制定根據、名稱、結構、適用范圍、頒布時間和實施時間間隔等方面作出分析。

2、部局合頒檔案規章和規范性文件立法技術與制定技術分析

2.1 《檔案法》頒布前(1960.7～1987.9)。1960年至1987年的27年間，部局合頒行業規章和規范性文件有10部，占全部部局合頒行業規章和規范性文件的29.4％。分別是，最高人民法院、國家檔案局頒布的《關于全國地方各級人民法院檔案管理工作中若干規定的通知》(1960.7.23)、《關于銷毀和處理敵偽司法檔案問題的批復》、《人民法院訴訟文書立卷歸檔辦法》、《人民法院訴訟檔案管理辦法》、《關于人民法院訴訟檔案保管期限的規定》，國家檔案局、國家出版局頒布的《出版社書稿檔案工作暫行規定》，文化部、國家檔案局頒布的《藝術檔案工作暫行辦法》，財政部、國家檔案局頒布的《會計檔案管理辦法》，勞動人事部、國家檔案局頒布的《關于已經開展職稱改革工作的單位檔案專業人員職務工資標準問題的通知》，國家科委、國家檔案局頒布的《科學技術研究檔案管理暫行規定》。

2.1.1 檔案規章和規范性文件立法根據與制定根據分析。有2部規章指明了立法根據。《人民法院訴訟檔案管理辦法》和《關于人民法院訴訟檔案保管期限的規定》第一條指明是“根據國家檔案局制定的《機關檔案工作條例》的精神”，其他8部規章和規范性文件均沒有說明立法和制定根據。

2.1.2 檔案規章和規范性文件名稱分析。10部規章和規范性文件均沒有行政區劃的表述。4部規章用了“辦法”，3部規章用了“規定”；2部規范性文件用了“通知”，1部規范性文件用了“批復”。

2.1.3 檔案規章和規范性文件形式結構分析。從總體結構上看，7部規章中有3部屬于復雜結構，由總則、分則、附則等部分組成。其中，《科學技術研究檔案管理暫行規定》有章、條、款之分，每一章都有標題，共有6章，24條；《人民法院訴訟文書立卷歸檔辦法》、《人民法院訴訟檔案管理辦法》有明顯的章、條、款之分，但在標題中，卻沒有明確的“章”的表述，而是直接在漢字數字后加標題。《人民法院訴訟文書立卷歸檔辦法》有7章，30條；《人民法院訴訟檔案管理辦法》有6章，29條。《關于人民法院訴訟檔案保管期限的規定》、《藝術檔案工作暫行辦法》、《會計檔案管理辦法》3部則屬于介于簡單結構與復雜結構之間的一般結構規章，沒有設置章，也沒有各部分標題、附則等要件，只有條、款之分，條文較復雜結構少。而《出版社書稿檔案工作暫行規定》較為特別，沒有章的設置，全文共6條，第一條的標題是總則，其他各條也有各自的標題，“條”下“款”使用了漢字數字加括號的(一)、(二)、(三)全文通排法，這種排序實際上是“條”的排序方式。因此，我們認為，《出版社書稿檔案工作暫行規定》實際上是一部復雜結構的規章。從條文排列結構看，7部檔案規章都用“條”來為法律規范排序，最多的有30條，最少的有8條，平均18條；有“章”有“條”的3部。7部規章中的章、條均用中文數字依次表述，符合《立法法》的要求。《出版社書稿檔案工作暫行規定》有款，其中款的序號用中文數字加點表述，這雖然與《立法法》的要求不符，但在《立法法》頒布以前是可以理解的。7部規章都沒有目這一層次。從字數看，《會計檔案管理辦法》最多，有6106個字，

《出版社書稿檔案工作暫行規定》最少，有1778個字，平均為3547個字。

2.1.4 檔案規章和規范性文件適用范圍分析。涉及行業檔案工作的3部，涉及專門檔案管理的6部，涉及職務工資的1部。10部規章和規范性文件適用范圍的表述是明確的。

2.1.5 檔案規章和規范性文件頒布時間和實施時間間隔分析。7部規章頒布與實施時間為同一天。3部規范性文件雖然沒有明確具體實施時間，但依據規范性文件未明確具體實施時間的，按頒布時間執行的習慣，可以視頒布時間和實施時間為同一天。

2.2 從《檔案法》頒布到第一次修改(1987.9～1996.7)。從《檔案法》頒布到第一次修改的9年間，部局合頒行業規章和規范性文件有11部，占全部部局合頒行業規章和規范性文件的32.4％。分別是國家檔案局、財政部頒布的《開發利用科學技術檔案信息資源暫行辦法》，國家環保局、國家檔案局頒布的《環境保護檔案管理暫行規定》，國家檔案局、國家保密局頒布的《檔案工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》，國家工商局、國家檔案局頒布的《企業法人登記檔案管理辦法》，中共中央組織部、國家檔案局頒布的《干部檔案工作條例》，交通部、國家檔案局頒布的《交通檔案管理辦法》，勞動部、國家檔案局頒布的《企業職工檔案管理工作規定》，國家醫藥管理局、國家檔案局頒布的《醫藥檔案管理暫行辦法》，新聞出版署、國家檔案局頒布的《出版社書稿檔案管理辦法》，廣電部、國家檔案局頒布的《電影藝術檔案管理規定》，外經貿部、國家經貿委、國家檔案局頒布的《外商投資企業檔案管理暫行規定》。

2.2.1 檔案規章立法根據分析。在11部規章中10部有立法依據，只有《檔案工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》沒有立法根據。其中以《檔案法》有關規定為立法根據的1部，以《檔案法》和《檔案法實施辦法》為立法根據的3部，以《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《著作權法》為立法根據的1部，以《檔案法》、《科學技術檔案工作條例》和《機關檔案工作條例》為立法根據的l部，以《檔案法》和《科學技術檔案工作條例》為立法根據的1部，以《檔案法》和《中華人民共和國企業法人登記管理條例》為立法根據的1部，以《檔案法》和國家有關外商投資企業的法律、法規為立法根據的1部，以黨的干部工作方針、政策和《檔案法》的有關規定為立法根據的1部。在11部規章中，有9部明確提出了立法所依據的法律，2部在依據法律之后，用了“和國家有關外商投資企業的法律、法規”，“以黨的干部工作方針、政策”這樣的泛指性表述。

2.2.2 檔案規章名稱分析。11部規章均沒有指明適用的行政區劃范圍。1部使用了“條例”，5部使用了“辦法”，5部使用了“規定”。

2.2.3 檔案規章形式結構分析。從總體結構上看，9部屬于復雜結構，既有總則、分則、附則等部分，也有章、條、款之分。最多的有10章，最少的有5章，平均為7章。《醫藥檔案管理暫行辦法》和《外商投資企業檔案管理暫行規定》是介于簡單結構與復雜結構之間的一般結構，沒有設置章，也沒有各部分標題、附則等要件，只有條、款的劃分。從條文排列結構看，11部規章都采用規范的“條”來作為法律規范排序，最多的有41條，最少的有4條，平均為25條。11部規章(包括附件)中的章、條均用中文數字依次表述，款則用阿拉伯數字加點表述，符合《立法法》的要求。11部規章都沒有“目”這一層次。從字數看，最多的是《電影藝術檔案管理規定》，有5876個字，最少的是《外商投資企業檔案管理暫行規定》，有681個字，平均為3374個字。

2.2.4 檔案規章適用范圍分析。涉及行業檔案工作的4部，涉及專門檔案管理的7部。11部規章適用范圍的表述是明確的。

2.2.5 檔案規章頒布時間和實施時間間隔分析。11部規章的頒布時間和實施時間均為同一天。2.3從《檔案法》第一次修改后至今(1996.7～2010.9)。從《檔案法》第一次修改至今的14年間，部局合頒行業規章和規范性文件有13部，占全部部局合頒行業規章和規范性文件的38.2％。分別是國家檔案局、國家計委頒布的《國家重點建設項目檔案管理登記辦法》，國家國有資產管理局、國家檔案局頒布的《國有資產產權登記檔案管理暫行辦法》，財政部、國家檔案局頒布的《會計檔案管理辦法》、《全國重點檔案搶救補助費管理辦法》，文化部、國家檔案局頒布的《藝術檔案管理辦法》，國家檔案局、國家經貿委、國家計委頒布的《企業檔案管理規定》，水利部、國家檔案局頒布的《水利檔案工作規定》，民政部、國家檔案局頒布的《婚姻登記檔案管理辦法》，國防科工委、國家檔案局頒布的《國防科技工業固定資產投資項目檔案驗收辦法》，國家環境保護總局、國家檔案局頒布的《污染源普查檔案管理辦法》，民政部辦公廳、國家檔案局辦公室頒布的《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》，教育部、國家檔案局頒布的《高等學校檔案管理辦法》，人力資源和社會保障部、國家檔案局頒布的《社會保險業務檔案管理規定(試行)》。其中，《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》為規范性文件，可以計入部門規章的有12部。

2.3.1 檔案規章和規范性文件立法根據和制定根據分析。除《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》外的1 2部規章均指明了立法根據。其中，以《檔案法》及有關法規為立法根據的3部，以《檔案法》、《檔案法實施辦法》為立法根據的3部，以《檔案法》和《婚姻登記條例》為立法根據的1部，以《檔案法》和《全國污染源普查條例》為立法根據的1部，以《檔案法》和國家財政財務制度的有關規定為立法根據的1部，以《檔案法》和社會保險相關法規為立法根據的1部，以《會計法》和《檔案法》為立法根據的1部，以《檔案法》和《企業國有資產產權登記管理辦法》及有關規定為立法根據的1部。有6部明確提出了立法所依據的法律，仍有6部在依據法律之后用了“國家財政財務制度的有關規定”、“社會保險相關法規”、“有關法律、法規”、“有關法規”、“有關規定”這樣的籠統性表述。

2.3.2 檔案規章和規范性文件名稱分析。11部沒有行政區劃的表述，1部使用了“全國”、1部使用了“國家”這類的限定。3部規章使用了“規定”，9部規章使用了“辦法”，1部規范性文件使用了“通知”。

2.3.3 檔案規章和規范性文件形式結構分析。從總體結構看，在12部規章中，5部屬于復雜結構，由總則、分則、附則等部分組成，有章、條、款之分，每一章都有標題。7部屬于一般結構，沒有設置章，沒有各部分標題、附則等要件，但有條、款之分。從條文排列結構看，12部檔案規章都用“條”來為法律規范排序，最多的有43條，最少的有8條，平均為22條；有“章”有“條”的5部，最多的7章，最少的5章，平均6章。12部檔案規章中，都沒有“目”這一層次。從字數看，最多的是《會計檔案管理辦法》，有6668個字，最少的是《水利檔案工作規定》，有1409個字，平均為3305個字。

2.3.4 檔案規章和規范性文件適用范圍分析。涉及行業檔案工作的3部，涉及專門檔案管理的9部，涉及“重點檔案搶救”的1部。13部規章和規范性文件適用范圍的表述是明確的。

2.3.5檔案規章和規范性文件頒布時間和實施時間間隔分析。明確頒布與實施時間的12部。頒布與實施時間為同一天的7部，頒布與實施時間間隔12天的1部，40天的1部，133天的1部，137天的l部，實施時間在頒布時間前的1部。該規范在第二十一條中，明確規定“本規定自2002年9月1日起實施”，但國家檔案局、國家經貿委、國家計委“關于印發《企業檔案管理規定》的通知”發布的時間是2002年10月20日，晚于規定實施時間49天。

《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》雖然沒有明確具體實施時間，但依據規范性文件未明確具體實施時間的按頒布時間執行的習慣，可以視頒布時間和實施時間為同一天。

3、基本結論

從立法和政策制定根據上看，在我國的法制化進程剛剛起步之際，在作為立法規則的《立法法》和作為檔案工作根本大法的《檔案法》尚未頒布的情況下，第一階段，80％的規章和規范性文件沒有闡明立法依據，反映出這一時期中央各部委與國家檔案局在聯合制定檔案規章和規范性文件時，還沒有注意到規范依據的表述問題。第二階段，11部規章中有10部有立法根據，只有l部缺乏立法根據，其中，有2部用了泛指性的表述。《檔案法》和《檔案法實施辦法》已經成為這一時期部局合頒檔案規章的主要立法根據，同時，專業性法律、法規也成為主要立法根據之一。由此可見，頂層法律的制定對檔案規章立法根據的設定具有根本性的意義。第三階段，除1部規范性文件無制定依據之外，12部規章均有立法根據，其中《檔案法》成為主要的立法依據。同時，仍有6部在專指法律之后，用了“和其他法律法規”的籠統性表述。這是部局合頒檔案規章和規范性文件的重要缺陷之一，也是今后需要進一步加強的一個環節。

從名稱上看，34部規章和規范性文件，l部用“條例”，18部用“辦法”，11部用“規定”，3部用“通知”，1部用“批復”。規章的名稱一般稱“規定”、“辦法”，但不得稱“條例”。“批復”用于規范性文件名稱還值得探討。

從形式結構上看，多數能夠結合實際選擇適當的表述方式，符合《立法法》的要求，只有個別“款”的序號用了中文數字，需要作出改進。

從規章和規范性文件的內容看，主要涉及行業檔案管理和專門檔案管理兩大領域。行業檔案管理涉及法院檔案管理、藝術檔案工作、企業檔案管理、水利檔案工作、外商投資企業檔案管理等13個領域。專門檔案管理涉及司法檔案、訴訟檔案、會計檔案、科學技術檔案、重點建設項目檔案、婚姻登記檔案、干部職工檔案、低保社保檔案、醫藥檔案、書稿檔案、環境保護檔案、交通檔案等19個門類。這些都涵蓋了國民經濟與社會管理的方方面面。當然，像農業農村農民檔案管理、農民工檔案管理、社區檔案管理、學生檔案管理、信用檔案管理、航空航天檔案管理、林業產權檔案管理、土地承包檔案管理、流動人員檔案管理等，仍是空白或薄弱環節，需要引起關注，在條件成熟時，應當適時予以規范。

從頒布時間與實施時間間隔來看，在34部規章和規范性文件中，25部規章頒布與實施時間為同一天，5部規章有一定的時間間隔，4部規范性文件沒有明確具體實施時間。從操作的角度講，首次頒布的規章頒布與實施應當有一定的時間間隔，修訂的規章頒布與實施時間可以為同一天。規范性文件也應當明確自發布之日起施行。特別是有1部規章發布時間晚于實施時間，從立法技術上講，是一個不小的瑕疵。