計劃和總結列入法定文種芻議

摘要：現行黨委、人大、政府、軍隊的公文管理規定，均未將計劃和總結列入法定文種范圍，而計劃和總結實際是前四類機關工作使用的主要和重要文種，具備入選法定文種的條件。兩文種的未入選，使公文管理規定與實際存在一定不符，它雖未對兩文種的使用產生大礙，但不合邏輯，且影響多數人對兩文種重要性的認識，所以，應修訂現有公文管理規定，將兩文種列入法定文種范圍。

關鍵詞：計劃；總結；法定文種

計劃和總結是各類機關通用的主要和重要公文類型，但是，在我國目前的黨委、人大、政府和軍隊四大系統的各自公文處理方面的規定中，均未將它們列入規定的公文種類范圍(習慣稱為“法定文種范圍”)。這種規定現狀，既與計劃和總結在各類機關公務辦理中使用的實際不符，也與以這兩個文種名義所發布的公文在公務活動中產生的作用和所處的地位不符，因此，宜將其列入法定文種范圍。

1、黨政等四系統的公文規定均未將計劃和總結列入法定文種范圍

黨的機關使用的公文主要類型，在1996年5月3日中共中央辦公廳發布的《中國共產黨機關公文處理條例》中規定為14種，即決議、決定、指示、意見、通知、通報、公報、報告、請示、批復、條例、規定、函、會議紀要，沒有計劃和總結。人大機關使用的公文主要類型，1998年2月6日，全國人大常委會辦公廳發布的《人大機關公文處理辦法(試行)》規定為18種，即公告、決議、決定、法、條例、規則、實施辦法、議案、意見、批評、建議、請示、批復、報告、通知、通報、函、會議紀要。和黨的機關公文規定相比，少了指示、公報、規定，多了公告、法、規則、實施辦法、議案、批評、建議。與黨的機關公文規定一樣，人大機關公文規定也未將計劃和總結列入。行政機關使用的公文主要類型，2000年8月24日，國務院發布的《國家行政機關公文處理辦法》規定為13種，即命令(令)、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批復、意見、函、會議紀要。除命令(令)、通告外，公告和議案與人大機關公文規定所共有，其他為與黨、人大機關公文規定三者共有。和前面兩個規定相同，行政機關的公文規定也未將計劃和總結列入。軍隊機關使用的主要公文類型，中央軍委2005年10月8日發布的《中國人民解放軍機關公文處理條例》規定為1 2種，即命令、通令、決定、指示、通知、通報、報告、請示、批復、函、通告、會議紀要。除通令外，命令、通告為與行政機關公文規定所共有，指示為與黨的機關公文規定所共有，其他為與前述三個公文規定所共有。和前述三個公文規定一樣，這個規定中，也未列入計劃和總結。

2、計劃和總結未列入法定文種原因探討

是何原因，計劃與總結未列入上述四大權威系統各自規定的公文種類范圍，筆者未見有正式的資料來作解釋和說明。是它們比已規定的公文種類不重要嗎?計劃用于對將開展的工作進行籌劃和安排，以保證將開展的工作能按預想的目標有條不紊地進行，并最終實現預想目標。俗語說“凡事預則立，不預則廢”。“計劃”就是事前的“預”，可見，表達這種“預”的計劃是一種重要的公文類型。總結用于對已開展的工作進行檢查和評價，以揭示經驗教訓和工作規律，使以后的工作少走彎路，發展更快。列寧曾說：“歷史是一面鏡子。”毛澤東也說過：“人類總是不斷地總結經驗，有所發現，有所創造。”已過去的工作就是一種歷史，勤于總結和善于總結是人成熟和快速成長的一種標志與手段。所以，“總結”也是一種重要的公文類型。從各單位的工作過程來說，任何工作都要有開始前的計劃和結束時的總結。比較重要的工作，要形成專門的計劃和總結文件，以計劃來安排工作，以總結評估工作效果，為以后的工作提供借鑒。二者都對工作本身有重要作用和影響，因此，它們的重要程度或者說價值絲毫不比已規定的公文種類低。

也許有人會說，上述黨委、人大、政府的公文規定中的公文種類是用“主要有”來表達，意謂“實際使用的不只是文件所列”。軍隊機關的公文規定，涉及公文種類時，雖未用“主要有”字樣，但意義同此。這好像是一種合理解釋。但為何說規定所列的文種是“主要的”，計劃和總結不是“主要的”呢?我們知道，“主要”有兩個含義，其一，是程度“重要”，價值高；其二，就文種來說，是使用頻率高。關于第一方面前文已述，計劃與總結有列入“主要的”公文種類的資格。關于第二方面，雖然，不同單位的情況有所差別，但幾乎所有的有一定規模的正規單位每年初必訂計劃，年末必寫總結。比較重要的活動，活動前后也往往分別訂計劃、寫總結，兩個文種的使用頻率不低于現公文規定中已列的不少文種。如不低于黨的機關公文規定中的公報、指示、條例、規定，人大機關公文規定中的法、條例、規則，行政機關公文規定中的命令等。

可能還有人會說，計劃與總結主要使用于單位內部，所以，未列入法定文種范圍。這種說法是站不住腳的。首先，計劃與總結不僅使用于單位內部，也用于下級向上級呈報和上級向下級發送。其次，已列入法定文種范圍的規定與條例，實際使用情況是單位內部多于向外發送。

也許有人認為，計劃與總結未列入法定文種范圍，是由于二者的發布多不以“紅頭文件”形式。這種理由缺乏說服力。一是，一種文件的發布借助何種形式既決定于有關規定，也決定于歷史的慣例；二是，已列入法定文種范圍的通告、決議、公報、條例、規定、公告、法等，一般也不直接用“紅頭文件”形式發布。

可能還有人認為，計劃和總結各為一類文書的統稱，如計劃包括規劃(時間跨度較長、輪廓大的計劃)、方案(內容詳細的計劃)、要點(體現主要方面的計劃)等，總結包括一些不用“總結”標志但實質為總結的文書，不像已列入法定文種范圍的大部分文種使用時標寫規范，所以不宜列入法定文種范圍。這似乎是理由，但不是有力的理由。首先，計劃和總結類文書行文時標寫可以規范，如“十年規劃”可以寫成“十年計劃”。其次，行政公文中的命令在行文時，不是有的標為“命令”，有的標為“令”嗎?

其實，何種文種列入現行的法定文種范圍并沒有統一的標準(筆者并非贊同這樣，而是現實如此)，而是決定于各文種在機關工作使用的情況，以及公文規定起草者及其領導對之的認識。一般說來，主要決定于一個文種在機關工作中使用的頻度，同時，兼顧以一個文種名稱發布的文件載述的大多事項的價值，即重要程度。但是，公文規定起草者及其領導對前述情況的認識也起重要作用。如規章類文種，根據“無規矩難以成方圓”的原理，各種類型的機關均需使用，且使用頻率較高，價值也重。但黨的機關公文規定列入了“條例”、“規定”作為法定文種，人大機關公文規定列入了“條例”、“規則”、“實施辦法”作為法定文種，行政和軍事機關公文規定卻沒有將之列入，這顯然是這兩類機關的公文規定起草者及其領導的認識與黨和人大機關有差異導致的。特別是與黨政機關相比，行政機關使用“規定”類文種的頻率高于黨的機關，但黨的機關公文規定將“規定”列入法定文種，行政機關公文規定卻使之位于法定文種之外，充分證明了公文制定者主觀認識因素對法定文種選擇的作用和影響。如前所述，計劃和總結在上述四類機關中均使用頻率較高，以該兩文種名稱發布的文件也具有重要價值，它們完全有資格列入法定文種范圍。之所以未被列入，原因不在于這兩文種在四類機關工作中使用情況的客觀方面，而在于這四類機關公文規定制定者的認識主觀方面。

3、現行公文管理規定應修訂將計劃和總結列入法定文種范圍

實事求是地說，計劃與總結未列入現行公文規定的法定文種范圍，并未影響兩文種在現實工作中的使用和發揮作用。但其在現實工作中的使用情況，證明其屬于主要和重要的文種類型，符合入選法定文種的條件，甚至比已入選的個別文種條件更強，卻未列入法定文種范圍。這既在邏輯上說不太通，同時，也表明公文規定中所說的機關工作使用的“主要”文種，與機關工作實際所使用的主要文種情況存在一定成分的不符，進而，從衡量文件質量的角度表明公文規定文件內容與現實情況存在一定不符，這兩方面都表明，現有公文規定有修訂、完善的必要。另外，由于實際上不少人潛意識認為法定文種比其他文種更重要些，現行公文規定中的將計劃與總結排除在法定文種范圍之外，自然會使這些人對計劃與總結文種相對有所看輕。這雖然對計劃與總結的使用和發揮作用形不成大礙，但畢竟使這些人對計劃與總結的認識與兩文種的使用實際出現偏差。所以，計劃與總結應列入法定文種范圍，以使機關公文方面的規定更趨合理和符合實際。