村級檔案工作模式研究

摘要：本文將現(xiàn)有村級檔案工作模式歸納為三種類型，對三種模式的根本目的和指導思想、推廣的可行性、檔案工作的影響等方面進行了客觀的分析，最后，又對村級檔案工作的長效管理和持續(xù)發(fā)展提出了對策。

關鍵詞：村級檔案；模式；研究

自上世紀70年代各地開展基層建檔工作以來，村級檔案工作普遍得到了重視。但由于在村一級既沒有穩(wěn)定的檔案人員，更沒有專門的檔案工作部門，不少村的檔案工作出現(xiàn)了反復，有的甚至連原來已經(jīng)建立的基礎也都不復存在。

面對村級檔案工作的實際，各地檔案行政管理部門積極開動腦筋，采取了多種措施來推進村級檔案工作，目前，村級檔案工作已經(jīng)出現(xiàn)了三種模式。

1、目前，村級檔案工作中的幾種模式

1.1 建立村檔案室。上世紀70年代，全國絕大部分村建立了檔案工作，有的還建立了專門的檔案室。基本模式又可細分為三個層次：一是，有些村只是建立了“四個有”的檔案工作，即：有人兼管、有檔案裝具、有整理好的檔案、有檔案工作的規(guī)章制度；二是，設置了專門的檔案室，但所收集管理的檔案仍只是文書檔案和會計檔案，并未能做到對全村檔案的集中統(tǒng)一管理；三是，一部分村在建立檔案工作的基礎上，又集中管理了村的檔案，形成了村的綜合檔案室，有的還通過了“合格”和“先進檔案室”的驗收。

1.2 村檔鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管村用。這是近年來，我國有些地區(qū)實行的方式，就是將村的檔案集中整理后，收到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檔案室集中統(tǒng)一管理。

1.2.1 湖南省懷化市：自2003年以來，懷化市中方縣銅灣鎮(zhèn)黨委、政府在縣檔案部門的指導和支持下，采取“統(tǒng)一經(jīng)費、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一利用”即“四統(tǒng)一”的措施，創(chuàng)造性地建立起“村檔鎮(zhèn)管村用”的管理模式，將全鎮(zhèn)15個村、2個居委會歷年來的檔案進行規(guī)范整理，全部移交鎮(zhèn)檔案室統(tǒng)一保管和提供利用，共整理上交檔案1157卷，村級建檔率達100％。

2005年，懷化市檔案局決定把中方縣作為全市試點，在該縣率先全面推開。通過一年多的努力，該縣22個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))211個村，在前幾年已經(jīng)基本建檔的基礎上，達到了“雙百”目標，即100％的村建檔，100％實行了“村檔鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管村用”，共整理歸檔和上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中保管歷年來各類文件、資料、報表、圖片等13720卷。

1.2.2 廣西邕寧區(qū)。廣西南寧市邕寧區(qū)從2009年開始，在全城區(qū)5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“村檔鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管村用”的管理模式，并加強對村(社區(qū))干部個人檔案管理，共為65個村委、9個社區(qū)的335名干部建立了“干部檔案”，規(guī)范了“村級檔案”和“村干部檔案”的管理，使其得到了安全保管和有效利用。

1.2.3 山東章丘市。山東省濟南章丘市借鑒“村賬鄉(xiāng)管”的成功模式，推行“村檔鄉(xiāng)管”后，促進了村務公開和對村干部的監(jiān)督。濟南市4700多個行政村中，已建立各門類檔案達35萬余卷。濟南市檔案局提出，各縣(市、區(qū))可參照章丘的經(jīng)驗，明確“村檔鄉(xiāng)管”的檔案代管范圍，為農(nóng)民利用檔案提供便利。

1.3 設置村檔案館。自2000年4月河南省南街村檔案館建立后，2008年和2010年，安徽省鳳陽縣小崗村、江蘇省張家港市永聯(lián)村、上海市奉賢區(qū)陶宅村先后建立了村檔案館(見《檔案管理》2010年第5期)。

2、對目前三種村級檔案管理模式的分析

2.1 對根本目的和指導思想的分析。從這三種模式的目的來看，都是為了把村級檔案工作引向深入，推進村級檔案工作的科學發(fā)展。村不同于鎮(zhèn)，它只是村民的自治組織，沒有一套比較完整的機構，沒有健全的內(nèi)設部門，檔案建設基礎薄弱，情況復雜，任務艱巨，是檔案工作難度最大的領域之一。更為復雜的問題是建檔不易，鞏固更難，所以，村的檔案工作比較難以堅持、健全、鞏固和發(fā)展。為使村的檔案工作能夠走上科學發(fā)展的軌道，各地檔案行政管理部門想方設法探索新的途徑，于是，又比較集中地形成了“村檔鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管村用”和“村建立檔案館”兩種模式。

從這三種模式的指導思想來看，都堅持了“因地制宜、實事求是”的原則。一方面，由于一些經(jīng)濟比較發(fā)達的村，或者是由于某些特殊原因具備了條件的村，自身需要將檔案工作水平進一步提高、檔案工作的服務功能需要進一步拓展，于是，就開始探索建立村檔案館的模式。前者，如江蘇省張家港的永聯(lián)村，后者，如我國“農(nóng)村改革第一村”“大包干”的發(fā)源地小崗村、因獲得“新航星集團基金”資助的陶宅村。另一方面，一些經(jīng)濟相對欠發(fā)達村的檔案工作在完成建檔任務后很難堅持和發(fā)展，有些還出現(xiàn)了停頓甚至倒退的現(xiàn)象。當?shù)貦n案行政管理部門探索出了“村檔鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管村用”的村級檔案管理模式，以此來達到有效保管村形成的、需要歸檔保存的文件材料的目的。

2.2 對推廣的可行性分析

2.2.1 村建立檔案工作或建立綜合檔案室。這種模式是村級檔案工作的主要模式，從推廣角度而言，在三種模式中處于中間層次。從我國村級檔案工作的已有實踐來看，村建立檔案工作或建立綜合檔案室還是比較可行的，因為，它既比較適應檔案工作服務村自身建設的需要，又符合村形成的檔案歸村級集體組織所有的法律、法規(guī)的規(guī)定，所以，目前，全國絕大部分的村也是采用了這種管理模式。但從前幾年不少村的檔案工作出現(xiàn)的反復實際來看，這種模式的鞏固和持續(xù)發(fā)展難度也比較大。

2.2.2 村檔鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管村用。這種模式，由于它對諸如庫房、設備、設施等硬件沒有什么要求，所以，在三種模式中屬于最易推廣的一種。但從村的實際情況來看，這種模式，不宜在全鎮(zhèn)甚至全縣范圍內(nèi)推廣。因為一個地區(qū)各村的情況也有所不同，所以，對于部分條件較好的村還是以建立檔案工作或是綜合檔案室為好。就像楊冬權局長在“全國社會主義新農(nóng)村建設檔案工作現(xiàn)場會上的講話”中指出的一樣，“實在沒有保管條件、村級檔案安全得不到確保的，也可以采取‘村檔鄉(xiāng)管’的模式，把村級不常用檔案和重要的檔案集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案室管理”。由此看來，盡管這種模式比較易于推廣，但在操作中，還是應當堅持從實際出發(fā)，且推廣的面不宜過寬。

2.2.3 村建立檔案館。這種模式，是推廣難度最大且最終也不會全面推廣的一種。村建立檔案館對村的各方面要求很高，首先，是檔案用房。如，永聯(lián)村檔案館建筑面積2500平方米、庫房面積1200平方米；在現(xiàn)有的4個村檔案館中，用房面積最小的陶宅村檔案館也有一層樓面，實用面積540平方米。其次，是檔案館的功能要求比較齊全。現(xiàn)有的4個村檔案館在檔案開發(fā)利用上都做了大量工作，設有村史陳列室、“一戶一檔”室，陶宅村檔案館還設有家譜陳列室等。這種模式，目前，對村級檔案工作還只具有引領作用。

2.3 對村級檔案工作影響的分析

2.3.1 村建立檔案工作或建立綜合檔案室對村檔案工作具有鞏固和持續(xù)發(fā)展的作用。首先，它符合村形成的檔案屬于村級集體所有的基本原則，行政村是村民自治組織，其在各項活動中形成的檔案主要為村的各項建設事業(yè)和村民查閱利用服務；其次，它有利于在村級建立完整的檔案工作概念，具有文件材料的收集、整理、歸檔、保管和檔案信息的開發(fā)利用等一整套工作環(huán)節(jié)。

2.3.2 村檔鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管村用對村級檔案工作弊多利少。從實行較早單位的體會來看，似乎村檔鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管村用有很多好處：一是較好地克服了村級建檔中的短期行為，有效地破解了村級檔案建檔不易、鞏固更難的難題；二是保持了建檔的連續(xù)性，在更大范圍和更高層次上實現(xiàn)了鄉(xiāng)與村、村與村的檔案資源共享；三是充實了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檔案室的建設內(nèi)涵，對延伸全國檔案層級管理留下了空間。但如果換一個角度來看，它在村的層面只是完成了文書立卷歸檔工作，而沒有一個完整的檔案工作概念。從其實質(zhì)來看，與原來各村檔案室相比，在某種程度上，還是一種削弱。

2.3.3 村建立檔案館對于村級檔案工作來說具有引領作用。村檔案館建設是一個新生事物，雖然，就目前來看，尚不具有普遍意義，但其引領中心村檔案工作發(fā)展趨向的典型意義毋庸置疑。在村建立檔案館有以下三點好處：一是有了機構、人員和較大的工作攤子，利于村檔案工作的“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”；二是通過建立“一戶一檔”，將村的檔案工作置于全村百姓的關心監(jiān)督之下，有利于其長遠發(fā)展；三是利用檔案提高村領導班子為民服務的能力，使村級檔案工作在服務村的“三個文明”建設中發(fā)揮充分的作用。

3、村級檔案工作長效管理和持續(xù)發(fā)展對策

村級檔案工作并不宜全面采用“村檔鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管村用”的模式。在采用其他兩種管理模式時，也需要通過以下幾個途徑的努力，才能確保其長效管理機制的形成，從而促使村級檔案工作走上“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的軌道。

3.1 加強領導。村級檔案是全面、客觀、系統(tǒng)地反映社會主義新農(nóng)村建設中，農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會等建設的真實歷史記錄。村級檔案工作是農(nóng)村管理中一項基礎性工作，應實行“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則。中心村黨支部(總支、黨委)應切實加強領導，要成立村級檔案工作領導班子，明確黨支部(總支、黨委)書記為第一責任人，確定一位副書記為分管負責人；要將檔案工作擺上議事日程，列入工作計劃，納入目標管理責任制；村級檔案工作所需的經(jīng)費由村管理費或稅收提留中列支；建立健全村級檔案管理制度，并納入全村管理制度之中；開展對管轄范圍內(nèi)村辦企事業(yè)單位的檔案工作實行監(jiān)督和指導。

3.2 建立機構。各村必須建立檔案機構，名稱可以各異，綜合檔案室、檔案信息服務中心、檔案館都可以。村檔案工作機構的職責主要是：貫徹上級有關檔案工作的方針政策和工作規(guī)劃、計劃，執(zhí)行檔案工作的法律、規(guī)章和有關的業(yè)務標準、技術規(guī)范；統(tǒng)一管理村民委員會及其所屬組織形成的各種門類、載體的檔案資料，并積極提供利用；負責對村民委員會各部門和村辦企事業(yè)單位和“科技示范戶”(專業(yè)戶)文件材料的收集、整理、立卷、歸檔工作的指導和監(jiān)督；按規(guī)定向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檔案機構報送檔案基本情況統(tǒng)計表和案卷目錄；編寫村史、組織沿革和大事記等編研材料；村檔案機構的保管條件應符合“八防”要求，定期檢查檔案的保管狀況，確保檔案的安全。

3.3 理順關系

3.3.1 要變檔案行政管理部門一方行為為多方合作行為。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是村級檔案工作的領導者和具體實施者。目前，村級檔案工作還沒有引起鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的足夠重視，要通過宣傳使各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府明確村級檔案工作是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檔案事業(yè)的一個重要組成部分。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))要按照《中華人民共和國檔案法》及地方檔案法規(guī)和有關規(guī)章制度的要求，將新農(nóng)村建設的檔案內(nèi)容納入崗位工作考核體系。

村是具體執(zhí)行者，各村應將檔案工作列入公共事務管理職能，建立健全村檔案的管理制度。要按照《行政村文件材料的歸檔范圍和保管期限表》的規(guī)定，積極做好各項文件材料的保管工作，做到統(tǒng)一收集、分類整理、集中管理、有效利用。在建制村撤銷、合并時，應按要求明確檔案的歸屬和流向，防止檔案散失。

區(qū)縣級檔案行政管理部門負責行政監(jiān)督和業(yè)務指導。要加大對村級檔案工作的監(jiān)督指導和檢查力度，要重視基層檔案人員的業(yè)務培訓，采取多種形式合作交流，充分發(fā)揮“調(diào)度、裁判和教練”的作用。

3.3.2 要完善工作機制，形成服務新農(nóng)村建設檔案工作的合力。加強相關部門間的協(xié)調(diào)和配合，明確任務、落實責任、分工協(xié)作是搞好村級檔案建設的有效工作機制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案資料面廣量大，需要農(nóng)業(yè)、民政、財政、勞動和社會保障、環(huán)保、國土、計劃生育等相關部門的協(xié)調(diào)配合，各部門應當按照各自職責，協(xié)同做好村級檔案管理工作。各有關單位要將村級檔案工作納入新農(nóng)村建設工作的計劃與建設內(nèi)容。

3.4 加強考核。加大考核力度，依靠行政約束、行政獎懲的權力來推進村級檔案工作。將村級檔案收集、整理、保管、移交和規(guī)范化管理列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導和聯(lián)村干部的責任制中，做到一級抓一級，“各負其責、齊抓共管”；另一方面，要建立村的考核機制，將檔案工作納入考核內(nèi)容，與村干部獎金掛鉤；檔案行政管理部門也可以對村的檔案工作進行檢查、考核、評比，并對先進單位進行表彰獎勵。

3.5 創(chuàng)新發(fā)展。在村級建立比較完善的檔案工作的基礎上，為村民建立“一戶一檔”。在以往各地行政村的檔案工作曾經(jīng)出現(xiàn)過多次反復的原因之中，主要的原因就是缺乏來自村民的監(jiān)督。而近年來出現(xiàn)的“一戶一檔”工作的實踐證明，不僅其自身具有重要的意義，而且，對村級檔案工作有強有力的外部動因。

首先，“一戶一檔”更加貼近普通百姓。大部分普通村民家庭中并無多少材料可以歸檔保存，難以建立家庭檔案，但又確實存在諸如產(chǎn)權證明、承包協(xié)議等需要永久保存的材料。所以，由村委會牽頭，為其建立“一戶一檔”的方式有廣泛的群眾基礎。

其次，“一戶一檔”工作也是檔案行政管理部門指導職責的題中應有之義。“一戶一檔”工作是在檔案行政管理部門的指導下，由村檔案部門組織實施，建立后由村檔案部門集中保管，是一種組織與個人相結合的行為，也是村檔案工作為民服務的具體體現(xiàn)。“一戶一檔”也是建立三個體系的需要，只有建立“一戶一檔”，才能真正建立起覆蓋人民群眾的檔案信息資源體系，因為這個體系不僅是要建立滿足人民群眾利用需要的檔案信息資源，還包括了安全保管人民群眾形成的檔案信息資源的含義。

最后，“一戶一檔”是提高村委會服務能力的需要。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，各種為民服務、提高村民生活福利的項目日益增多，其獲得都需要有一定的依據(jù)。“一戶一檔”不僅可以幫助老百姓保存歷史資料，而且能方便有關部門提高為百姓辦事的服務效率。

如果在村級檔案機構中建立起全村所有家庭的“一戶一檔”，一方面，大大有利于村民檔案意識的增強、檔案素質(zhì)的提高；另一方面，也有利于村民對村檔案工作的關心支持和監(jiān)督。