機制離法律有多遠

生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的環(huán)境經(jīng)濟政策。主要針對區(qū)域性生態(tài)保護和環(huán)境污染防治領域，是一項具有經(jīng)濟激勵作用，基于“受益者付費和破壞者付費”原則的環(huán)境經(jīng)濟政策。

這種生態(tài)補償機制已經(jīng)呼吁很多年了，可是到現(xiàn)在還沒有一個明確的補償機制出臺。那么它作為一項法律制度具有什么樣的必要性？把它制定成法律條文真的很難嗎？

不公平現(xiàn)象的存在

談到生態(tài)補償，在大多數(shù)人的印象里就是環(huán)境污染損害賠償，其實這并不全面。相對于這種環(huán)境污染損害賠償而言，生態(tài)補償是對人類某種活動所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境的正的外部性所給予的補償。近日記者采訪了中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授曹明德，他認為，目前環(huán)境外部性的問題多是負的外部性，主要集中在污染方面，讓企業(yè)對自然資源的損害污染來承擔責任。這屬于付費原則，也是國際通用的原則。但環(huán)境當中正的外部性，正的收益，沒有人來買單，于是產(chǎn)生了“搭便車”現(xiàn)象。生態(tài)服務的價值和生態(tài)資本在現(xiàn)實中未能反映出來。

曹明德教授進一步解釋道：“對于生態(tài)系統(tǒng)服務功能付費，自然科學家們計算出全球的生態(tài)服務系統(tǒng)原始創(chuàng)造的價值遠大于全球當年的GDP的價值。研究表明，森林的生態(tài)總價值是其立木價值的幾倍至幾十倍，能吸收二氧化碳，釋放氧氣，吸納污染物，改善水土，使下游的生態(tài)環(huán)境得到改善，使下游的相關產(chǎn)業(yè)受益，牧業(yè)農(nóng)業(yè)取得發(fā)展。但這一巨大的生態(tài)價值未能在市場交換中體現(xiàn)出來。為此，建立生態(tài)補償機制是非常必要和合理的。鑒于森林的生態(tài)效益是不具商品屬性的特殊產(chǎn)品，無法通過市場交換實現(xiàn)價值補償，若想使其公益性使用價值得以持續(xù)，必須進一步完善環(huán)境資源法律、法規(guī)，建立生態(tài)補償機制?！?/p>

基于此，法學界早早就提出了這個概念，生態(tài)服務付費的問題。讓生態(tài)服務的提供者能夠得到合理的回報，就必須有法律依據(jù)，才可以避免對公共物品的“搭便車”這種不合理的現(xiàn)象。

產(chǎn)權不明確

為什么會有這種不合理的現(xiàn)象存在？曹明德一針見血的指出：“這就是公共物品的產(chǎn)權不明確的問題！沒有這種明確產(chǎn)權，就不會付費。”誰是生態(tài)服務的提供者，誰是他的權利人，怎樣對這種服務進行計算，這都是我們需要解決的問題。

只有確立了產(chǎn)權，權利人提供的生態(tài)服務才是有價值的，才能夠通過計算，讓那些享有這種生態(tài)服務的人，去付相應的費用。現(xiàn)在的問題就是公共物品產(chǎn)權不明確，可以免費使用，這就損害生態(tài)提供者的積極性。

比如河流產(chǎn)權不明晰，重慶流到湖北的水，兩省市之間應該達到幾類水質的標準，沒有這種法律依據(jù)。如果明確了產(chǎn)權，明確了權利義務，法律規(guī)定重慶流到湖北應該是3類水質。但是重慶治理的好，達到2類標準，那湖北就應該給上游生態(tài)補償。如果重慶得不到補償，重慶也就沒有這個積極性通過改造來提供2類水質。

只有把產(chǎn)權明確了，才會讓這些生態(tài)資源有了責任人，有了一個權力義務的對象。并且涉及到補償費用在哪出的問題時，會比較敏感，雙方都有自己的觀點。如果產(chǎn)權確立清楚了，受益者也就確定了。在生態(tài)服務的提供者和享用者明確的前提下，經(jīng)濟學上算清楚的情況下，那么就不存在這樣的爭議了。

補償費用的多種形式

生態(tài)效益補償制度的重要內容包括補償資金的籌措方式，在市場經(jīng)濟條件下，必須解放思想，廣開門路，擴大主體，分散風險，提高籌措資金的效率。

在談到籌措資金方面，曹明德認為是可以采取不同的資金來源途徑。首先是國家財政撥款。國外的成功經(jīng)驗顯示，財政是充分發(fā)揮生態(tài)效益的物質基礎。在目前情況下，各級政府應是生態(tài)效益的主要購買者，生態(tài)公益的主導作用是其生態(tài)功能，受益的是全社會，而社會利益的代表是中央及各級人民政府，理應由財政支付生態(tài)補償費用。因此，財政投入應是生態(tài)補償基金的主要資金來源。國家可通過財政專項補助、事業(yè)撥款及免稅的形式，為生態(tài)補償提供資金扶持。

其次是通過市場機制方式，向受益人收取資源生態(tài)補償費，就是買賣雙方做交易。就水源的保護來說，比如在美國紐約州，用兩種辦法解決這種問題，一種方式是上新的設施來達到應用水的質量，這需要花費好幾十億的美元來解決這問題。第二種是讓附近的居民和農(nóng)民，讓他們改變這種對影響水質的生產(chǎn)方式。于是這個自來水廠拿出幾個億來進行補償，居民當然是愿意的。因為收入會有一定增加，對于企業(yè)也是比較合算的。自來水廠的支出也大大減少了，這就是雙贏。

還可以用生態(tài)法人公開募集生態(tài)補償基金的方式。生態(tài)法人，即指那種持生態(tài)主義主張的環(huán)保社團。生態(tài)法人可以向社會籌集資金，其來源渠道可以是國際組織、外國政府和國內單位、個人的捐款或援助等等。還有發(fā)行生態(tài)彩票。由中央政府授權并下達發(fā)行額度，縣級以上人民政府通過發(fā)行生態(tài)彩票的方式，向社會公眾募集森林資源生態(tài)補償基金。

法律機制協(xié)調發(fā)展

生態(tài)機制的建立有一個重要的意義就是可以調節(jié)生存權、發(fā)展權與環(huán)境權之間的關系。它們三者之間的關系從短期看是沖突的，從長期看是不沖突的，如何解決沖突，還是要靠法律機制的調整。比如在三峽工程建設上。一方面，三峽工程具有防洪、發(fā)電、航運等巨大效益；另一方面，三峽工程勢必對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生很大的影響，包括一些負面影響。如何解決生存權、發(fā)展權與環(huán)境權之間的沖突問題，是世界各國都必須面對的棘手課題，這里有一個利益衡量問題，各國的價值取舍也不盡相同，西方發(fā)達國家更多地強調環(huán)境權的保護，而發(fā)展中國家以及欠發(fā)達國家則更多地關注生存權、發(fā)展權的實現(xiàn)。

很多情形下，魚和熊掌難以兼得，但是我們還是要尋求兩者的結合點。在生存權、發(fā)展權與環(huán)境權三者不可偏廢的情況下，應當尋求生存權、發(fā)展權與環(huán)境權之間協(xié)調發(fā)展的有效途徑。在法律上創(chuàng)設生態(tài)效益補償制度，可以作為一種極其有效的調和劑，使人類的生存權、發(fā)展權與環(huán)境權并行不悖。

并且可以選擇兩三個突破口來進行試點工作，比如森林、礦山。在吸取經(jīng)驗之后，其他領域相對就好辦了。機制確定下來，環(huán)境也會有很大的改觀。法律不僅僅要從罰的體制上進行，也要從正的方向上引導，獎賞那些對生態(tài)服務做出貢獻的人，讓人們明白保護環(huán)境也會獲得經(jīng)濟效益。

最后，曹明德和記者說：“希望生態(tài)機制能夠盡早出臺，最好在2015年之前出個條例來，法律就是這樣，邊摸索，邊修改嘛?！?/p>