公開透明,轉移支付的生命線

轉移支付資金分配的過程中還存在很多“靈活”的部分，這也讓地方“跑部錢進”之風才愈演愈烈。

今年5月4日，國務院總理溫家寶在國務院常務會議上表示，將進一步推進財政預算公開的工作，其中明確要求公開中央對地方轉移支付資金管理辦法，由此引出了社會上對轉移支付公開性和透明度的關注和思考。

轉移支付計算公式

我國轉移支付主要分兩大類：一是財力性轉移支付，主要是一般性轉移支付；二是專項轉移支付。然而中央財政對地方的轉移支付究竟有多少，為什么給，按照什么比例，考慮哪些因素？

據財政部財政科學研究所國有經濟研究室副主任陳少強介紹，目前計算各類轉移支付的方法主要有“因素法”和“基數法”兩種。稅收返還、體制補助和部分專項補助都采用“基數法”。陳少強說：“‘基數法’是以1993年中央從地方凈上劃收入為基數，把按新體制計算的凈增加收入返還給地方，逐年遞增。國家采用‘基數法’計算，主要是因為在實施分稅制財政體制初期，中央財政困難，能夠用于實行財政轉移支付的財力極其有限，加上長期包干體制下地區間利益格局已經形成，國家需要通過‘基數法’維護地區的既得利益并實現中央政府轉移支付目標。”

與之相對，一般性轉移支付采用“因素法”。“因素法”是各國通常的作法，是用各地標準財政收入和標準財政支出的差額乘以轉移支付系數，其核心是收支要素的測算。我國一般性轉移支付“因素法”的具體計算公式為：

地區一般性轉移支付額=（地區標準財政支出-地區標準財政收入）×地區轉移支付系數。

陳少強介紹說：“各省的標準財政收入由地方本級標準財政收入、中央對地方返還及補助和計劃單列市上解收入等構成。其中，地方本級標準財政收入主要根據相關稅種的稅基和稅率計算，并適當考慮實際收入情況確定。中央對地方返還及補助收入按照決算數確定，主要項目包括‘兩稅’返還、所得稅基數返還原、體制補助、調整工資轉移支付、艱苦邊遠地區津貼轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、降低農業稅稅率和取消農業特產稅減收轉移支付、緩解縣鄉財政困難轉移支付、農村義務教育轉移支付、結算補助、其他補助等財力性轉移支付，專項轉移支付中的分部門事業費補助和社會保障轉移支付，各地區對中央的體制上解、專項上解等。”

標準財政支出共分為 14 類，其中 6 類為政府部門支出，其余 8 類為具體的事務支出，然后分別計算各類標準支出。例如，在計算2008年行政部門標準財政支出時，按如下公式計算：

標準財政支出 = 各級次總人口×該級次下的人均支出標準×支出成本差異系數）。

其中，i= 省本級、地市本級、縣級（縣市旗、市轄區分別計算），j=0， 1， 2#8943;#8943; 該級次行政單位個數，人均支出標準=該級次全國總支出÷該級次全國總人口，支出成本差異系數 =（人口規模系數×0.85+面積系數×0.15）×［艱苦邊遠系數×人員經費占該項支出比重+溫度系數+取暖費占該項支出比重+海拔系數×運距系數×燃油費占該項支出比重+路況系數× 車輛維修費占該項支出比重+1-（人員經費占比+取暖費占比+燃油費占比+車輛維修費占比）］×民族系數。民族系數是針對民族地方的財力狀況，通過選用“人均財力”和“財力增長率”兩項指標作為因素調整的主要參數。

“不透明”的原因何在

盡管轉移支付有一套系統的計算公式，但制度本身仍存在諸多弊端，在轉移支付資金分配的過程中還存在很多“靈活”的部分，這也讓地方“跑部錢進”之風才愈演愈烈。其中轉移支付一直未能公開，更是讓資金的使用效率遭到人們的質疑。業內人士表示，正是由于轉移支付過程中的“不透明”，地方政府每年要大費周折，疏通人際關系以期獲得更多的專項資金，也因為“不透明”很多部門在使用專項資金的過程中沒有一個有效的監督環節，導致私設“小金庫”的現象普遍存在。政府效能的評估沒有一個明確標準，轉移支付的資金存在“不計成本去花錢”的現象。

針對此，陳少強表示：“我國當前轉移支付中存在的種種問題，主要不是錢的原因，而是制度設計的問題。沒有好的制度，錢再多，也不能從根本上解決問題，反而卻因資金規模大而暴露出更多問題。”陳少強指出導致轉移支付不透明問題的原因主要有三點：

1是政府支出責任劃分不清，轉移支付資金結構不合理。轉移支付的基礎是政府支出責任，政府支出責任的明確是轉移支付分類的前提。

目前中央和地方政府事權劃分還不夠明晰，轉移支付和投資項目設置目標還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項目內容重復，中央和地方政府經常共同完成某項支出，結果造成專項轉移支付規模較大。2010年，中央財政預算中專項轉移支付為13310.91億元，占總量的52%。專項撥款范圍過寬，不利于體現地區公共服務均等化的目標。

2是專項轉移支付制度設計不合理。主要表現為：1.專項轉移支付的立項程序不規范。專項撥款范圍過寬，其審批權在各部委，運作往往不規范、不透明，資金分配的隨意性很大，容易導致重復申報、虛假申報和權力尋租等現象。2. 專項轉移支付資金監管不力。政府事權與財權的模糊使政府間責任不明，難以界定，有關部門對資金使用難以嚴格審計，政府內部的監督還政出多門，財政、發改委、審計、監察都進行監督，但可能是誰都不負責任，同級監督容易流于形式；而且，部分轉移支付資金還未進入預算，脫離人大監督的視野。3.過度要求地方配套增加地方負擔，使項目資金難以落實。

記者從西雙版納傣族自治州勐臘縣財政局了解到，該縣每年財政主要依靠轉移支付，但很多是專項轉移支付，不屬于財政可支配的財力。勐臘縣財政局副局長張健告訴記者：“部分專項資金在年終結算時又被重復算作為一般性轉移支付，比如教育的轉移支付，很多是直接由教育部門負責的資金，但又被列入一般性轉移支付，在賬面上加大了資金總額。”張健表示，目前僅有的轉移支付資金遠遠不夠滿足現行的財政支出，地方可用財力只能基本保工資、保運轉，根本無法實施其他項目，一些配套資金存在缺口。

3是計算公式有待完善。“中央對地方轉移支付計算公式的確定時間不長，不足20年，計算公式的確定難免存在一些不如人意之處。”陳少強分析說：“首先表現在收支口徑不夠合理。在收入方面，沒有考慮所有公共收入，導致部分非稅收入和基金收入沒有納入計算范圍之內，有的則將實際財力代替標準收入；在支出方面，部門支出和具體事務支出混雜，分類標準不清晰，比如在六類政府部門支出中，部門利益傾向嚴重，似乎轉移支付針對的不是接受公共服務的當地居民，而是考慮維護提供公共服務的政府部門的利益，明顯違背轉移支付基本的均等化原則。”

“其次是成本差異系數的設計不夠科學。成本差異系數的設計主要考慮兩個問題：一是確定哪些因素影響地區間成本差異；二是各個因素的權重為多少比較符合實際情況影響因素可以進行細分。”陳少強補充說：“目前，我國公式中支出成本差異系數較為復雜，不夠清晰。公檢法部門標準財政支出、教育部門財政支出和文體廣部門財政支出的成本差異系數是比照行政部門測算辦法計算確定，這種一刀切的處理沒有恰當考慮這幾種支出本身的特點。例如，公檢法部門支出還應該考慮不同地區犯罪率高低以及案件類型的比重，因為這兩個因素對各地單位服務支出或者說成本差異是有一定影響的。”

透明化的解決方案

自1994年實行分稅制以來，轉移支付制度的目標非常明確，將財政的溢出效益轉化為公共服務的均等化，從而達到中央和地方政府的財力平衡發展。

就目前轉移支付透明度的各種問題來看，建立中央政府與地方政府之間的一套事權，財權匹配，科學化的財政轉移支付制度是最理想的狀況。正如陳少強所講，“轉移支付透明最直接最有效的辦法就是制定完善的制度，規范計算方法，從根本上建立一套財權、事權和財力相匹配的財政管理體制。”具體操作辦法，陳少強表示可著重考慮三個方面：“一是明確政府間的支出責任。在現有的財權難以進一步擴大的制約下，合理劃分政府間的事權范圍，一些該有中央政府承擔的事權可適當上移；二是逐步降低專項轉移支付的比重，并加強專項轉移支付的資金監管和績效評價體系建設；三是進一步完善轉移支付計算公式，如完善收支口徑的確定，規范支出標準，成本差異系數應進一步細化。”一旦轉移化制度形成規模，并且各級財政嚴格按照模式實施，轉移支付透明的問題或將迎刃而解。

預算管理制度不斷改革，財政預算的公開力度快速提高，而預算公開的重中之重便是轉移支付資金管理的公開。陳少強表示：“轉移支付的計算方法和計算原則實際上已經公開，但計算過程卻一直是個‘黑箱’。轉移支付數據公開將是下一級臺階。”

最近幾年我國財政預算公開進程明顯加快，中央財政預算公開范圍不斷擴大，公開內容進一步細化。可以預見，中央和省級政府將進一步加大預算公開的范圍和內容。因而，轉移支付資金的使用過程必將更加明朗化、規范化和精細化。

同時陳少強指出，我國轉移支付的公開進程是自上而下推動的，目前財政數據公開較多的是中央政府層面，地方政府層面特別是縣鄉兩級政府的數據還沒有及時向社會公眾公開，財政數據更多的是在政府部門內部運轉，特別是在中西部地區，基層政府的專項轉移支付資金數據更是難以獲取。

以勐臘縣為例，記者在采訪中了解到，上級財政對勐臘縣的轉移支付已經逐步直接發文到縣級，雖然資金通過州一級，但縣級能看到省級具體的下發文件。“這種做法使當地政府能夠清楚明白自己的資金是多少，增加了資金來源渠道的透明度。”張健建議說：“希望中央在下達轉移支付時，可以明確到縣的能否盡量明確，并將文件公開到縣級。隨著預算公開的程度自上而下越來越廣泛，越來越精細，轉移支付的管理辦法也將更加完善。”

隨著我國自上而下的財政預算公開活動的展開，地方政府財政透明度也會不斷增加，屆時我國縱向轉移支付資金計算辦法和管理辦法將進一步完善。

此外，轉移支付制度的完善，離不開財政強有力的監督。財政部財政科學研究所所長賈康表示：“各級財政預算程序可以監控一般轉移支付的資金流向。預算程序要人大審批，還有部門審批具有一定的透明度。”

把財政轉移支付制度及過程置于公眾的視野下，才能保證轉移支付的透明性。