生態(tài)究竟如何補償

財政部財政科學(xué)研究所有著一批生態(tài)補償領(lǐng)域的專家，其中已調(diào)到中國農(nóng)業(yè)銀行金融租賃有限公司的孔志峰研究員，從2005年起就與當(dāng)時的國家環(huán)保總局一起共同進行生態(tài)補償方面的研究工作。當(dāng)筆者向孔志峰博士提出提出長江流域生態(tài)補償問題時，孔志峰笑著說，這是我們十二五期間要研究的課題，十一五期間沒有列入研究對象。

何為生態(tài)補償

孔志峰是這樣定義的：生態(tài)補償可以分為二個層次。以流域為例，第一層次，就是通過上下游之間的交易，把下游利用上游提供的流域生態(tài)功能所創(chuàng)造的利潤，返還到上游地區(qū)；第二層次，就是上游拿到了這筆錢后，通過退耕還林、退耕還草、湖泊治理、濕地保護等生態(tài)投入，讓生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)到可以自身實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在這個層次上，還包括了對上游地區(qū)人民的經(jīng)濟補償。象青海的三江源地區(qū)，就是長江的上游地區(qū)，按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃，三江源地區(qū)大部分被劃為禁止開發(fā)或限制開發(fā)區(qū)，不允許有經(jīng)濟活動，不能建工業(yè)，農(nóng)牧業(yè)也要聯(lián)邦制，原有農(nóng)民和牧民除了一部分遷移外，余下的就地轉(zhuǎn)化為保護區(qū)的護林員、育林員等工作人員，他們的工資從生態(tài)補償資金中支付，他們也成了生態(tài)補償?shù)囊徊糠帧?/p>

孔志峰進一步介紹說，這兩個層面的生態(tài)補償，在國外是通過市場方式來實現(xiàn)的，叫做“生態(tài)功能服務(wù)付費”，這個生態(tài)功能服務(wù)費，我們可以理解為生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造的“利潤”。而在我國，生態(tài)補償主要還是要依靠政府來實現(xiàn)，它的主要手段是通過財政資金來實現(xiàn)這一目標(biāo)。

如何補償

孔志峰說，跟據(jù)十一五期間我們在遼河、閩江、湘江、東江等試點地區(qū)生態(tài)補償實踐中得出的經(jīng)驗，我認(rèn)為生態(tài)補償應(yīng)采用以下兩種模式。

一是跨界斷面之間的生態(tài)補償。如遼河在遼寧省內(nèi)要經(jīng)過很多縣，縣和縣的分界線就是斷面，甲乙兩縣相鄰，甲在上，乙在下。按事先確定好的補償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)水利部門提供的水量數(shù)據(jù)和環(huán)保部門提供的水質(zhì)數(shù)據(jù)，每月抽檢一次。如果甲縣水質(zhì)含量高于標(biāo)準(zhǔn)一個百分點，就得向乙縣支一定數(shù)額的生態(tài)補償資金，高兩個百分點就加倍，以此類推。如果甲縣水質(zhì)含量低于標(biāo)準(zhǔn)一個百分點，乙縣就得向甲縣支付污染賠償費。

這種操作方式一方面體現(xiàn)了“誰受益，誰付款。誰受害，誰收款”的原則，另一方面也強化了各方面的責(zé)任心。在河南、遼寧等試點地區(qū)，這種補償方式取得了較好的效果，很有推廣價值。

二是排污權(quán)交易。

是指在同一流域內(nèi)以購買污水排放權(quán)指標(biāo)的方式來進行生態(tài)補償。以錢塘江流域為例，首先確定整個流域內(nèi)污水排放的總指標(biāo)，假定每月為1000噸，再把這個指標(biāo)按一定標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)偟搅饔騼?nèi)各市縣。如A縣分得指標(biāo)為70噸，B縣分得指標(biāo)為130噸。由于A縣經(jīng)濟實力較強，技術(shù)力量雄厚，可以將一部分排放指標(biāo)賣給B縣，用賣指標(biāo)所得進行生態(tài)環(huán)境改造，或?qū)χ攸c污染企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)讓，或進行污染輕的新興產(chǎn)業(yè)的開發(fā)建設(shè)。同時，由于B縣企業(yè)耗能高污染重，缺乏更新改造的必要資金和技術(shù)，對分派的指標(biāo)遠遠不能完成，只好向其他地區(qū)購買。

這樣就可在不同市縣之間可以進行生態(tài)補償，維護整體的生態(tài)平衡。還可以促使落后地方加快技術(shù)改造和設(shè)備更新，減少排污量，提升自身生存環(huán)境的質(zhì)量。同碳交易的原理是一樣的，是對政府排污權(quán)的商品化。

存在的問題

孔志峰認(rèn)為，在生態(tài)補償方面我們起步較晚，還處于探索和試點階段，沒有形成一套成熟的、完善的補償機制。

1直接橫向轉(zhuǎn)移支付方式缺乏的問題

我國生態(tài)補償由政府來做，是政府主導(dǎo)型的。政府主導(dǎo)型生態(tài)補償?shù)淖畲髥栴}是：不能直接進行橫向之間生態(tài)資金的轉(zhuǎn)移支付，必須通過上級主管部門進行。這是我們財政體制上的缺陷，很多事受到影響。如這次國務(wù)院決定，汶川地震后各個省要在其財力中，拿出一定比例的資金，來支援汶川建設(shè)。按照國際上的做法，各省的錢可以直接交給四川，由四川統(tǒng)一安排后，提高災(zāi)后重建的能力。

現(xiàn)在，因為不能橫向轉(zhuǎn)移支付，各省只能通過工程、項目，來安排這些資金。這樣，本是兩個人之間可以做的事，現(xiàn)在必須通過“第三方中介”來完成，不僅影響效率，也無法保證資金足額到位，而且，還容易引起各省之間的攀比，影響效果。

2補償雙方責(zé)任不明確的問題

這個問題，實際上也是財政體制的問題。在流域生態(tài)補償中，表現(xiàn)得最為明顯。如：東江是一條源于江西，流入廣東的跨省流域。廣東應(yīng)該向江西進行生態(tài)補償。但廣東認(rèn)為，我已經(jīng)向中央上交了幾百億元的資金，中央給江西的轉(zhuǎn)移支付中，應(yīng)該包括了廣東省上交的資金，因此，這里面實際上已經(jīng)包含了廣東對江西的生態(tài)補償，不能再重復(fù)履行這一職責(zé)。而江西認(rèn)為，廣東東江的水量中，有十分之一來源于江西，江西省為保證東江的水資源質(zhì)量，已經(jīng)付出了代價，廣東應(yīng)該補償。這個問題，在跨界的流域中，經(jīng)常成為雙方常發(fā)生齟齬的焦點。

出現(xiàn)這一焦點的根本原因，是我們的分稅制財政體制中，沒有明確各地在流域保護中的環(huán)保事權(quán)。因此，體現(xiàn)不出雙方的責(zé)任，也因此限制了補償方的積極性。

3補償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定問題

在生態(tài)補償中，標(biāo)準(zhǔn)問題至關(guān)重要。目前是政出多門，各行其是。如水利、環(huán)保等部門都有水質(zhì)水量的監(jiān)測指標(biāo)，到底認(rèn)誰的，不好界定。另外一個最重要的問題是，在補償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定上存在著爭議。只有有了生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，才能確定該是補償還是賠償。仍以東江為例，如果江西流到廣東的水質(zhì)水量的標(biāo)準(zhǔn)是明確的，那么，低于這一標(biāo)準(zhǔn)，江西省就得向廣東省賠償；如果高于這一標(biāo)準(zhǔn)，廣東省就得向江西省補償。但在現(xiàn)實中這個標(biāo)準(zhǔn)誰都沒有答案，導(dǎo)致很多措施無法實施，對生態(tài)補償工作產(chǎn)生了一定影響。

最后，孔志峰表示，生態(tài)補償?shù)暮诵膯栴}是資金分配制度問題。從目前的生態(tài)補償條例初稿看，在資金分配問題上還沒有明確的提法，這就很難通過條例來解決生態(tài)補償?shù)倪@一關(guān)鍵問題。

“因此，要真正推進生態(tài)補償，還必須從財政體制、財政資金管理等制度出發(fā)，改變生態(tài)補償方式，由縱向補償向縱橫向補償并舉轉(zhuǎn)變，才能使我們生活的環(huán)境早日變得山清水秀，鳥語花香。”孔志峰在提出方法的同時也給出了憧憬。