生態究竟如何補償

財政部財政科學研究所有著一批生態補償領域的專家，其中已調到中國農業銀行金融租賃有限公司的孔志峰研究員，從2005年起就與當時的國家環保總局一起共同進行生態補償方面的研究工作。當筆者向孔志峰博士提出提出長江流域生態補償問題時，孔志峰笑著說，這是我們十二五期間要研究的課題，十一五期間沒有列入研究對象。

何為生態補償

孔志峰是這樣定義的：生態補償可以分為二個層次。以流域為例，第一層次，就是通過上下游之間的交易，把下游利用上游提供的流域生態功能所創造的利潤，返還到上游地區；第二層次，就是上游拿到了這筆錢后，通過退耕還林、退耕還草、湖泊治理、濕地保護等生態投入，讓生態系統恢復到可以自身實現可持續發展。在這個層次上，還包括了對上游地區人民的經濟補償。象青海的三江源地區，就是長江的上游地區，按照國家主體功能區規劃，三江源地區大部分被劃為禁止開發或限制開發區，不允許有經濟活動，不能建工業，農牧業也要聯邦制，原有農民和牧民除了一部分遷移外，余下的就地轉化為保護區的護林員、育林員等工作人員，他們的工資從生態補償資金中支付，他們也成了生態補償的一部分。

孔志峰進一步介紹說，這兩個層面的生態補償，在國外是通過市場方式來實現的，叫做“生態功能服務付費”，這個生態功能服務費，我們可以理解為生態系統創造的“利潤”。而在我國，生態補償主要還是要依靠政府來實現，它的主要手段是通過財政資金來實現這一目標。

如何補償

孔志峰說，跟據十一五期間我們在遼河、閩江、湘江、東江等試點地區生態補償實踐中得出的經驗，我認為生態補償應采用以下兩種模式。

一是跨界斷面之間的生態補償。如遼河在遼寧省內要經過很多縣，縣和縣的分界線就是斷面，甲乙兩縣相鄰，甲在上，乙在下。按事先確定好的補償標準，根據水利部門提供的水量數據和環保部門提供的水質數據，每月抽檢一次。如果甲縣水質含量高于標準一個百分點，就得向乙縣支一定數額的生態補償資金，高兩個百分點就加倍，以此類推。如果甲縣水質含量低于標準一個百分點，乙縣就得向甲縣支付污染賠償費。

這種操作方式一方面體現了“誰受益，誰付款。誰受害，誰收款”的原則，另一方面也強化了各方面的責任心。在河南、遼寧等試點地區，這種補償方式取得了較好的效果，很有推廣價值。

二是排污權交易。

是指在同一流域內以購買污水排放權指標的方式來進行生態補償。以錢塘江流域為例，首先確定整個流域內污水排放的總指標，假定每月為1000噸，再把這個指標按一定標準分攤到流域內各市縣。如A縣分得指標為70噸，B縣分得指標為130噸。由于A縣經濟實力較強，技術力量雄厚，可以將一部分排放指標賣給B縣，用賣指標所得進行生態環境改造，或對重點污染企業關停并轉讓，或進行污染輕的新興產業的開發建設。同時，由于B縣企業耗能高污染重，缺乏更新改造的必要資金和技術，對分派的指標遠遠不能完成，只好向其他地區購買。

這樣就可在不同市縣之間可以進行生態補償，維護整體的生態平衡。還可以促使落后地方加快技術改造和設備更新，減少排污量，提升自身生存環境的質量。同碳交易的原理是一樣的，是對政府排污權的商品化。

存在的問題

孔志峰認為，在生態補償方面我們起步較晚，還處于探索和試點階段，沒有形成一套成熟的、完善的補償機制。

1直接橫向轉移支付方式缺乏的問題

我國生態補償由政府來做，是政府主導型的。政府主導型生態補償的最大問題是：不能直接進行橫向之間生態資金的轉移支付，必須通過上級主管部門進行。這是我們財政體制上的缺陷，很多事受到影響。如這次國務院決定，汶川地震后各個省要在其財力中，拿出一定比例的資金，來支援汶川建設。按照國際上的做法，各省的錢可以直接交給四川，由四川統一安排后，提高災后重建的能力。

現在，因為不能橫向轉移支付，各省只能通過工程、項目，來安排這些資金。這樣，本是兩個人之間可以做的事，現在必須通過“第三方中介”來完成，不僅影響效率，也無法保證資金足額到位，而且，還容易引起各省之間的攀比，影響效果。

2補償雙方責任不明確的問題

這個問題，實際上也是財政體制的問題。在流域生態補償中，表現得最為明顯。如：東江是一條源于江西，流入廣東的跨省流域。廣東應該向江西進行生態補償。但廣東認為，我已經向中央上交了幾百億元的資金，中央給江西的轉移支付中，應該包括了廣東省上交的資金，因此，這里面實際上已經包含了廣東對江西的生態補償，不能再重復履行這一職責。而江西認為，廣東東江的水量中，有十分之一來源于江西，江西省為保證東江的水資源質量，已經付出了代價，廣東應該補償。這個問題，在跨界的流域中，經常成為雙方常發生齟齬的焦點。

出現這一焦點的根本原因，是我們的分稅制財政體制中，沒有明確各地在流域保護中的環保事權。因此，體現不出雙方的責任，也因此限制了補償方的積極性。

3補償標準的認定問題

在生態補償中，標準問題至關重要。目前是政出多門，各行其是。如水利、環保等部門都有水質水量的監測指標，到底認誰的，不好界定。另外一個最重要的問題是，在補償標準的認定上存在著爭議。只有有了生態補償的標準，才能確定該是補償還是賠償。仍以東江為例，如果江西流到廣東的水質水量的標準是明確的，那么，低于這一標準，江西省就得向廣東省賠償；如果高于這一標準，廣東省就得向江西省補償。但在現實中這個標準誰都沒有答案，導致很多措施無法實施，對生態補償工作產生了一定影響。

最后，孔志峰表示，生態補償的核心問題是資金分配制度問題。從目前的生態補償條例初稿看，在資金分配問題上還沒有明確的提法，這就很難通過條例來解決生態補償的這一關鍵問題。

“因此，要真正推進生態補償，還必須從財政體制、財政資金管理等制度出發，改變生態補償方式，由縱向補償向縱橫向補償并舉轉變，才能使我們生活的環境早日變得山清水秀，鳥語花香。”孔志峰在提出方法的同時也給出了憧憬。