從央—地關(guān)系看分稅制改革

分稅制改革，這套原本用來強化中央對地方控制的理性制度設(shè)計，在改革十幾年之后，已經(jīng)出現(xiàn)了一些偏向。

在分稅制改革之前的15年，我國實行財政“包干制”，“包干制”從根本上來說，依舊是“收放體制”下的“放權(quán)”過程。在包干制“交足中央的，剩下的都是自己的”的制度激勵下，地方政府紛紛利用各種行政、準(zhǔn)行政手段從銀行貸款投資興辦“自己的企業(yè)”。在包干制下，地方上繳中央的財政收入是以地方企業(yè)的銷售總額而非以實際利潤為標(biāo)桿，這使得地方政府在辦企業(yè)的時候，根本不必在意企業(yè)是否能夠?qū)崿F(xiàn)利潤，相反只追求企業(yè)規(guī)模的一味增大。甚至在廣大農(nóng)村地區(qū)，許多地方政府也要求做到“村村冒煙、戶戶上班”，各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小型企業(yè)蜂擁而起。這不但在短期內(nèi)迅速促進地方GDP的增長、增加就業(yè)率，而且還能夠迅速擴大地方政府的財政收入規(guī)模。這就是為什么在改革最初的15年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體企業(yè)會成為促進中國經(jīng)濟高速增長的主要力量。但是在高增長的背后，是日益高企甚至驚人的銀行呆壞賬率、是嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)、地方保護主義以及迅速下滑的中央財政收入比率。

1994年的分稅制改革，對原先的央-地關(guān)系產(chǎn)生了巨大的影響。地方政府開始面臨著一個嚴(yán)峻的問題：錢從哪兒來？該到哪里去尋找財源？分稅制留給地方的主要稅種是營業(yè)稅和企業(yè)、個人所得稅，而出于促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，2002年所得稅改為中央-地方共享稅，所以地方政府只能在營業(yè)稅上做文章。營業(yè)稅主要有兩個來源：以土地-房地產(chǎn)為基礎(chǔ)的建筑業(yè)以及服務(wù)業(yè)。而相比于建筑業(yè)，服務(wù)業(yè)的征稅成本十分高昂，所以在建筑業(yè)方面做文章成為地方政府的現(xiàn)實選擇。

隨著1998年《土地管理法》的出臺以及城鎮(zhèn)住房體制改革的啟動，地方政府終于尋找到新的生財之道，即通過將農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的方式，換言之，以推進城市化的方式來實現(xiàn)增加財政收入與實現(xiàn)經(jīng)濟增長與發(fā)展的雙贏。

事實上，進入21世紀(jì)以來，這種以城市化為核心帶動的增長模式，確實帶來了規(guī)模巨大的財富，使得東部地區(qū)的城市生活水平在短短十年間迅速與發(fā)達國家相比肩。但這種增長模式，是以通過制度手段迫使農(nóng)民失去土地為代價的，而且社會財富的分配模式也開始出現(xiàn)了根本性的變化。改革開放初期，幾方共贏的社會財富分配機制趨于式微，權(quán)力和市場結(jié)合形成的分配機制成為主導(dǎo)。這導(dǎo)致區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)的收入差距迅速加大，在改革中利益受損的大量弱勢群體開始出現(xiàn)并大量增加。而且，隨著土地收入的日益增加，地方政府越來越依賴土地收益，而非來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付。

這就造成了一種極為滑稽的局面：分稅制改革本以強化中央對地方的控制為初衷，但是改革的結(jié)果卻是中央對地方控制力度的日漸削弱。從央-地關(guān)系的視角來看，這也是一種頗為尷尬的局面：分稅制改革是要終結(jié)傳統(tǒng)“收放模式”的，但這一制度改革在很大程度上卻在延續(xù)這一傳統(tǒng)。

（作者就讀于北京大學(xué)政府管理學(xué)院）