危機中推進養老保險改革的國際經驗探析(下)

二、危機中推進養老保險改革的啟示分析

20世紀30年代以來世界各國養老保障制度的改革歷程和改革措施，為我國養老保險制度改革提供了可資借鑒的寶貴經驗。

（一）危機之時更要提高對養老保險制度的重視程度

對于一個國家的養老保險制度來說，經濟的衰退無疑是巨大的挑戰，但更是養老保障制度日趨完善的重大轉折機遇。縱觀養老保險發展的歷史，世界上很多國家的養老保險制度都是在逆境中誕生，在危機中成長，在一次又一次經濟停滯不前的陣痛后實現了制度的改革和完善。無論是美國、英國還是日本，在經濟發展滯漲的艱難時刻，并沒有忽視養老保障的重要作用，反而通過一系列的改革措施，充分發揮養老保險維護社會穩定、解除人們后顧之憂、刺激私人消費等作用，從而促進了經濟的增長。

（二）危機之中更要理性地推進養老保險制度改革

英國在“二戰”后經濟萎靡不振的背景下，建立了廣覆蓋、高福利的社會保障體系，對英國戰后的重建起到了積極的推動作用，并一度為西方各國推崇備至、廣為效法。但這種“從搖籃到墳墓”的福利國家型社會保障制度面對20世紀70年代的經濟衰退，壓力越來越大，養老保險制度面臨嚴重考驗。人們越來越意識到，養老保險要走出惡性膨脹的死路，就不能由政府包辦，而應當適度回歸個人責任、適度引入市場機制、適度滲透民間力量，以及將養老基金與資本市場有機結合。經濟危機使福利國家開始對此前的制度模式進行反思，并紛紛對傳統的養老保險制度進行改革。改革的方向是通過采取更加理性的改革措施，增強個人的責任并注入一些效率，實現養老保險制度的可持續發展。

（三）增收節支，緩解現收現付制度的財務危機

為緩解危機之中現收現付養老保險制度面臨的財務危機，必須有效做到增收節支，其具體辦法有：一是適當提高費率，并取消繳費的最高和最低收入限制；二是適當提高領取全額養老金的年齡，延長享受待遇所需的最低繳費年限；三是強化養老金與收入和繳費之間的聯系機制，如英國由政府管理的收入關聯年金以勞動者一生而不是收入最高的20年的平均收入為基礎計發養老金；四是改變與工資指數掛鉤的養老金調整辦法，按相對較低的物價指數對養老金進行調整。

（四）本著分散風險的原則，建立多支柱養老保險體制

所謂多支柱養老保險體制，一般包括三個支柱，即：政府強制建立的、現收現付的基本養老保險；企業建立的年金（即企業年金）計劃；個人自愿儲蓄養老計劃。為減輕政府財政負擔，形成政府、企業和個人合理分擔養老保險責任的機制，各國普遍縮小基本養老保險的規模，鼓勵發展企業年金和個人儲蓄養老計劃，以加大企業和個人的責任，充分發揮市場的功能，最終有效地解決養老保障問題。

（五）在政府嚴格監管下對養老保險基金逐步開展投資運營

養老保險基金的財務危機能否克服，在很大程度上取決于基金能否保值增值，而投入資本市場運營是基金實現保值增值目標必不可少的途徑。20世紀80年代以來，許多國家開始對養老保險基金進行投資運營，以提高基金收益率，滿足養老金長期支付的需要。在基金的投資運營中，有三點國際經驗需要引起重視：一是政府必須進行嚴格監管，以確保基金的安全和完整；二是基金運營必須引入市場競爭機制，以實現盡可能高的投資回報率；三是要充分估計基金運營的長期金融風險，并采取有力措施予以防范和化解。

三、在金融危機中我國推進養老保險制度改革的若干建議

近年來，我國經濟快速發展，但外向型特征明顯，而且出口主要集中在勞動密集型行業，一旦國際市場有變，極易受制于人。與此同時，多年以來，我國消費對經濟增長的貢獻率一直偏小，從20世紀80年代占GDP比重的62%下降到2005年的52%，其中居民消費從1991年的48.8%下降到2005年的38%。內需不足已成為我國經濟發展不能承受之重，擴大內需刻不容緩。我國內需不足、消費水平不高的重要原因之一，在于我國的社會保障制度仍不完善，公民的社會保障水平相對較低、社會保障的覆蓋面也比較有限。養老保障作為社會保障體系的一個重要組成部分，其普遍性、長期累積性等特點，直接影響著人們對未來的預期，決定人們的消費行為。因此，應當在尊重本國國情的基礎上，借鑒各國在各種危機中推進養老體制改革的國際經驗，加快我國養老保障制度建設。

（一）逐步擴大養老保險的覆蓋面

自1997年我國基本養老保險制度改革以來，基本養老保險的覆蓋范圍雖然從國有企業擴大到了非國有企業以及社會靈活就業人員（自由職業者），參加保險的人數也有了大幅度的提高，但是從全國范圍來看，在非國有企業和靈活就業人員中覆蓋范圍仍有限，其參保意識仍有待提高。隨著企業退休人員的大量增加，需要有更多的企業職工參加基本養老保險。在目前情況下，應把“三資”企業、私營企業、個體工商戶逐步納入覆蓋范圍。不僅滿足當前日益增大的養老金支付需求，解決人們的后顧之憂，穩定民心；同時，通過規模效應的形成，增加社會統籌基金和個人賬戶基金的積累總量，從而為將來調低單位和個人繳納養老保險費率創造條件，也為將來更好地征收創造條件。

（二）提高基本養老保險統籌層次

在擴大基本養老保險覆蓋面的同時，應當提高其統籌層次，完善其調劑功能。一般說來，統籌層次和范圍的大小與抗風險能力、共濟互助能力成正相關，統籌層次的提高，意味著資金規模的擴大，意味著在更大的范圍內可以實現社會互濟，意味著資金的調節能力更強，使資金的運用有了更大的回旋余地。提高基本養老保險的統籌層次，實現省級統籌的目標和省級范圍內的基金共濟和互助，無疑能極大地增強養老金的支付能力。

提高基本養老保險統籌層次，應當遵循以下原則：一是既得利益基本不調整。中央對地方養老保險已有專項補助原則上不減少，地方現有的結余資金不平調，以利于減少體制轉換的摩擦。二是既要大體統一，又要有所差別。全國統籌的基礎養老金實行統一政策、統一管理、統一費率、統一支付比例，但具體支付額要體現地區間經濟發展和生活水平的差異，地方養老金主要體現地區差別。三是維護退休人員合法權益，實行基礎養老金全國統籌是各級政府之間責任的明確和調整，不能由此影響退休人員的合法權益，無論基本養老金分為幾部分，對退休人員個人都要用一個賬戶按時足額發放。

（三）建立多層次的綜合性養老保險體系

雖然我國尚未真正建立多層次的養老保險體系，但至少國家的目標原則是明確的，而且這也是分擔基本養老保險支付壓力、提高養老保障水平的必然選擇。建立多層次的綜合養老保險體系應從以下方面入手：

1、基本養老保險。基本養老保險是為了滿足社會最基本養老保險需求。它應做到“兩高一低”，即社會統籌的覆蓋率要盡量“高”，使大多數人能夠享受養老保險；社會統籌的層次要盡量“高”。而由社會統籌支付的養老保險費水平要“低”，只要能維持老人的基本生活即可。這里所說的社會統籌的層次要盡量“高”是指社會統籌保險金的管理和發放要在盡可能大的范圍內統一，要在鞏固以地市為統籌單位的基礎上，逐步擴大到省、自治區、直轄市為統籌單位，并最終過渡到在全國范圍內統籌。

2、補充養老保險。補充養老保險制度分為兩個部分，一是企業采取經濟手段為雇員建立的企業年金，二是公職人員（黨政機關、公益事業單位）為其工作人員（即國家公職人員）建立的職業年金。這部分養老保險是適應多樣化社會需求，拉開退休后養老保險金差距的主要來源。它可以體現企業競爭力與單位性質或個人收入的差異性，促進人力資源流動。

3、鼓勵私人自我儲蓄養老。對于用于養老的私人儲蓄（明確規定要在法定領取退休金以后才能支取，且每月支取的額度不能超過一定數額）可以給予減免利息稅等優惠政策。

（四）加強對養老保險基金的營運管理，實現基金的保值增值

由于退休人員的養老金支付的非一次性特點和歷年養老基金的滾存節余，基本養老基金在一定的時間和期限內，總有巨額的資金積累。如果能在確保安全性的前提下對這筆巨額的基金進行科學的營運，也將使基金有很大的增值空間。除了傳統的購買國債和存銀行的投資方式外，可以開展基金投資股市和期貨市場，購買企業和金融債券，向企業投資，自行投資風險較小的公用項目等的試點工作，摸索一套成功的基金營運經驗，使巨額的“死錢”變為“活錢”，實現基金的保值增值，以提高社會成員的心理預期，從而放大當前消費能力。

（作者簡介：余仲華，中國人事科學研究院電子政務與績效管理研究室副研究員；周儀，中國福利彩票發行管理中心人事部職員）