關(guān)于健全公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的思考

我國公務(wù)員60%在縣以下部門工作，92%為科以下干部?；鶎庸珓?wù)員條件艱苦，工作辛苦，但由于行政層級限制，職務(wù)上不去，工資待遇很低，嚴(yán)重影響了基層公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定和基層政權(quán)建設(shè)。2009年底，人民網(wǎng)針對105位長期工作生活在基層的黨政干部、共產(chǎn)黨員開展的調(diào)查顯示，選擇“提高經(jīng)濟待遇，福利水平”的占32.4%，認(rèn)為“晉升渠道很窄，提拔無望”的占40%。黨的十七屆四中全會《決定》明確提出，要建立健全干部職務(wù)與職級并行制度，實行干部職級與待遇掛鉤。這將有利于進一步完善公務(wù)員工資制度，有利于緩解千軍萬馬擠“獨木橋”的矛盾，有利于解決基層干部待遇長期偏低的問題。目前，人們對“職務(wù)與職級并行制度”的理解各異，期待不一。究竟如何深刻理解和貫徹落實“干部職務(wù)與職級并行制度”，有待于我們進一步深入研究與思考。

一、四次工資制度改革始終圍繞著“職務(wù)與級別”的不同功能與權(quán)重展開

從我國公務(wù)員工資制度分別于1956年、1985年、1993年和2006年進行了四次大的改革來看，每一次改革都始終圍繞著“職務(wù)與級別”的不同功能與權(quán)重展開。

1956年，建立等級工資制，突出了“級別因素”，工資結(jié)構(gòu)只設(shè)置了級別工資一項。但是，由于工資待遇主要依賴于級別，而級別多年甚至幾十年不變，提職務(wù)也不能相應(yīng)提升級別和待遇，從而導(dǎo)致公務(wù)員“職級不符、勞酬脫節(jié)”。

1985年，建立結(jié)構(gòu)工資制，這一次改革取消了級別工資，突出了“職務(wù)因素”，設(shè)置職務(wù)工資模塊，使公務(wù)員的工資與本人的職務(wù)、責(zé)任和勞績相聯(lián)系。但是，由于職務(wù)工資所占比重過大，資歷的因素所占的比重太小，工資待遇主要依賴于職務(wù)的晉升，在實際運行中又暴露出職務(wù)功能過強，不能體現(xiàn)同職務(wù)不同資歷人員的差距和不同崗位的差距，一定程度上強化了“官本位”意識。

1993年，建立職務(wù)級別工資制。這一次改革恢復(fù)了級別工資，工資結(jié)構(gòu)包括基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、級別工資和工齡工資。其中，職務(wù)工資約占40%，級別工資約占35%。但是，由于一些地區(qū)和部門在國家工資政策外自行出臺了一些津貼補貼，使基本工資在工資收入中的比重不斷下降，加上這些津貼補貼大多按職務(wù)發(fā)放，在一定程度上降低了級別工資在提高工資待遇上的作用。

2006年，建立職務(wù)和級別相結(jié)合的工資制度。這一次改革吸取了前三次工資制度改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)，工資結(jié)構(gòu)設(shè)置為基礎(chǔ)工資和職務(wù)工資兩塊，并進一步加大級別工資比重（約占基本工資的60%），同時實行級別與工資等待遇掛鉤，使基層公務(wù)員在職務(wù)晉升受限制的情況下也能通過晉升級別提高待遇。但是，由于地區(qū)附加津貼制度尚未建立，級別與待遇掛鉤的政策未能及時出臺，規(guī)范后的津貼補貼大多仍按照職務(wù)發(fā)放，導(dǎo)致目前級別工資的作用沒有充分發(fā)揮出來。從上述4次公務(wù)員工資制度改革可以看出，職務(wù)和級別的結(jié)合與并行，是公務(wù)員工資制度改革與發(fā)展的基本趨勢，公務(wù)員工資既不能完全依賴于職務(wù)，也不能片面地強調(diào)級別。

二、“職務(wù)與職級并行”相關(guān)問題分析

職務(wù)與職級并行的真正意圖是什么？二者權(quán)重如何確定？如何避免職級回歸平均主義和大鍋飯？職級到底與什么掛鉤？這是大家十分關(guān)注而又難以解決的問題。

1．職務(wù)與職級并行，名義上是“調(diào)工資結(jié)構(gòu)”，實際上是“調(diào)工資水平和工資關(guān)系”。

無論是1993年工資改革重新設(shè)置級別工資，還是2006年工資改革加大級別工資的比重，特別是這次提出職務(wù)與職級并行制度，名義上是工資結(jié)構(gòu)和工資制度的調(diào)整與改革，實際上是通過調(diào)整工資結(jié)構(gòu)來調(diào)整工資水平和工資關(guān)系，為了解決基層干部職務(wù)“天花板”現(xiàn)象和工資待遇偏低的問題，旨在通過調(diào)整工資結(jié)構(gòu)來達到提高基層公務(wù)員工資水平，進而調(diào)整不同層級公務(wù)員的工資關(guān)系的目的。

2．我國目前“公務(wù)員級別＝年資”，職務(wù)與職級并行，如何避免回歸“熬年頭”和“大鍋飯”？

為什么我們四次工資制度改革總在職務(wù)與級別、“大鍋飯”與分配不公、“官本位”與“熬年頭”之間打轉(zhuǎn)？原因之一在于“職務(wù)≠職位，級別＝年資”。 職務(wù)≠職位，相同的職務(wù)，不同的職位，不同權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)和貢獻，必然導(dǎo)致分配不公。級別＝年資，必然導(dǎo)致熬年頭，導(dǎo)致大鍋飯。

1993年、2006年的級別工資，雖然綜合考慮了職務(wù)、任職年限、工作年限等因素，但實際運行中基本上還是按照年頭和資歷來確定級別。目前，大家已經(jīng)開始反應(yīng)：國外公務(wù)員工資日漸注重績效，而我國的公務(wù)員工資卻在走回頭路，如果下一步建立職務(wù)與職級并行工資制度中職級依舊等同于年資，那么必然會導(dǎo)致“大鍋飯和熬年頭”，導(dǎo)致勞酬不符。因此，如何根據(jù)干部的德才表現(xiàn)來綜合考慮職級，是下一步建立職務(wù)與職級并行工資制度的關(guān)鍵所在。職級≠年資。目前地方進行很多類似的探索可以給我們一些啟發(fā)。如，2005年湖北枝江市國稅局的改革，在職務(wù)晉升之外，為普通公務(wù)員開辟了一條職級晉升的“綠色通道”，讓公務(wù)員在升官無望后，同樣可以通過出色的工作享受到較高級別的待遇。該局對干部職工的能力進行分級，全局分行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)和行政管理三類設(shè)置能級，每類從高到低設(shè)置七級，對干部進行能力素質(zhì)考試、工作業(yè)績考核和資歷評價，并量化打分，對達到分?jǐn)?shù)線的人員進入相應(yīng)能級，而不是簡單地靠熬年頭來進入相應(yīng)的能級。

3．我國目前“公務(wù)員的職務(wù)≠西方公務(wù)員的職位”。職務(wù)與職級并行，如何更好地體現(xiàn)按勞分配？

職務(wù)與職級并行，增強職級功能，主要是將有關(guān)經(jīng)濟待遇的分配，由原來的與職務(wù)掛鉤向與職級掛鉤轉(zhuǎn)移，這樣做的理論依據(jù)何在？是否符合按勞分配的原則？

首先，我國目前“公務(wù)員的職務(wù)≠西方公務(wù)員的職位”。我們不能將我國的職務(wù)分類與西方的職位分類等同。一般認(rèn)為，分配上與職務(wù)掛鉤，就體現(xiàn)了按勞分配原則。其實，我國目前所謂的與職務(wù)掛鉤，是與行政級別掛鉤，同一職務(wù)層次，拿相同的報酬。如：一個縣長和一個國家機關(guān)的處長，二者職務(wù)相同，但是職位的權(quán)責(zé)差異很大，二者卻享受相同的工資待遇，明顯不合理。按職位和崗位分配，是世界各國的通常做法，但我國職務(wù)層次的區(qū)分，不是按職位分類的原則，即根據(jù)工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任大小等來劃分，而主要是根據(jù)權(quán)力關(guān)系和在科層制中的地位來確定，如縣長和國家機關(guān)的處長，從按勞分配的角度看，不應(yīng)是同一個層次，在西方的職位分類中，沒有任何一個國家，將這兩個崗位，劃為同一個職級?？梢姡覈穆殑?wù)不同于西方國家的職位，職務(wù)分類不等于職位分類，同一職務(wù)層次，其勞動價值不完全一樣，按職務(wù)層次進行分配，只能部分體現(xiàn)按勞分配，完全按職務(wù)進行分配，是將按勞分配簡單化，并不完全符合按勞分配的原則。

其次，現(xiàn)行的按職務(wù)分配，將勞酬關(guān)系與責(zé)權(quán)利關(guān)系混為一談。按勞分配是從分配角度看，“勞”和“酬”要一致，一個崗位或一個人付出的勞動時間越多、勞動難度越大、勞動技能要求越高，其獲得的報酬就越多；責(zé)權(quán)利統(tǒng)一是從責(zé)任履行角度要求的，所負(fù)責(zé)任越重，相應(yīng)地應(yīng)有更大的權(quán)力和利益，盡管這里的“利益”是與責(zé)任和權(quán)力連在一起的，但按勞分配并不完全等于按責(zé)任和權(quán)力分配，二者的角度不同，“勞”的范疇是責(zé)任和權(quán)力包容不了的，而職務(wù)是責(zé)權(quán)利的結(jié)合體。所以按職務(wù)分配并不等于按勞分配。

第三，如果將職級設(shè)計為職務(wù)、能力、資歷和貢獻等因素的綜合反映，則比職務(wù)更能全面體現(xiàn)一個人的勞動貢獻。按職級分配，特別是將職務(wù)與職級結(jié)合起來或者并行，與經(jīng)濟待遇和政治待遇掛鉤，能更好地體現(xiàn)按勞分配的原則，符合按生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的要求。問題的關(guān)鍵在于職級如何設(shè)計和界定才能彌補職務(wù)體現(xiàn)按勞分配因素的不足，當(dāng)職務(wù)不等于職位時，職級如何體現(xiàn)職位的特點和貢獻的大小。

4．職務(wù)＝職位或崗位（責(zé)任、績效、貢獻），是各國公務(wù)員工資制度改革發(fā)展方向。

各國確定公務(wù)員工資的依據(jù)時，往往對職位（各國普遍遵守）、責(zé)任（美國、英國、加拿大）、工齡（日本、德國）、學(xué)歷（日本、德國）等因素的作用高度重視并有不同的側(cè)重。目前，績效獎勵和寬帶工資正成為各國公務(wù)員工資制度發(fā)展的重要趨勢。連最注重年功貢獻的日本也開始逐漸改革年功序列工資，更加注重職位的責(zé)任與績效。因此，我們應(yīng)遵循各國公務(wù)員工資確定的普遍規(guī)律和發(fā)展趨勢，準(zhǔn)確把握我國公務(wù)員工資制度的真正弊端所在來改革制度，而不要走回頭路，或左右搖擺。

5．職級 待遇？職級應(yīng)該與哪一些待遇掛鉤？

職級的功能強弱，主要體現(xiàn)在與有關(guān)待遇（包括經(jīng)濟、政治待遇等）的聯(lián)系上。職級與待遇掛鉤可劃分為三種模式：一是工資待遇模式。即職級是公務(wù)員的工資等級，其功能主要在工資中體現(xiàn)，不反映在行政級別和其他待遇方面?？梢栽诠べY中增加職級的比重，或者將職級工資作為工資的主體部分。二是經(jīng)濟待遇模式。即職級的功能不僅在工資中體現(xiàn)，而且在其他經(jīng)濟分配領(lǐng)域體現(xiàn)，成為物質(zhì)分配的主要依據(jù)。包括住房、醫(yī)療及各種補貼等，以職級為基礎(chǔ)進行分配。這樣就可以大大增強職級的功能，改變完全按職務(wù)進行物質(zhì)分配的模式，從而形成新的激勵導(dǎo)向。但職級的確定和晉升，要有更嚴(yán)格的條件，不能簡單地按年資晉升，否則將助長熬年頭、不思進取的風(fēng)氣。三是所有待遇模式。即職級的功能不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟待遇的分配上，還表現(xiàn)在政治待遇領(lǐng)域，包括開會、看文件及公務(wù)員的榮譽等級評價等方面。使職級成為干部管理的基礎(chǔ)，體現(xiàn)在干部管理的各個環(huán)節(jié)和方面，職級的高低是干部身份地位的基本標(biāo)準(zhǔn)。這種模式，將職級與職務(wù)一道，作為干部管理的基本要素，對干部人事制度改革將產(chǎn)生重大影響，改革的力度大，但只要設(shè)計得好，可以從根本上解決我國干部人事中的一些重點和難點問題。

三、健全干部職務(wù)與職級并行制度的構(gòu)想

1．構(gòu)建干部職務(wù)與職級晉升的“雙梯制”，拓寬干部的職業(yè)發(fā)展空間

在現(xiàn)行制度下，公務(wù)員的成長發(fā)展、物質(zhì)待遇的改善主要與職務(wù)特別是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)掛鉤。因此，對廣大公務(wù)員來說，職務(wù)晉升才是真正的晉升。所謂的“千軍萬馬擠獨木橋”、“官本位”，就是這種制度造成的結(jié)果。從全國來看，92％的公務(wù)員職務(wù)層次在科級職務(wù)以下，只有8％的公務(wù)員是副處級職務(wù)以上。依靠職務(wù)晉升來提高公務(wù)員的待遇，難以調(diào)動廣大中低層公務(wù)員的積極性。因此，應(yīng)通過創(chuàng)新級別設(shè)置，在職務(wù)晉升之外，開辟一條職級晉升的渠道，確立“職務(wù)晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”，增強對公務(wù)員的激勵作用。

根據(jù)我國行政體制的特點和公務(wù)員管理的基本規(guī)律，適應(yīng)深化干部人事制度改革、建立高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍的要求，將干部的職務(wù)管理要求和干部成長需要統(tǒng)一起來，實行科學(xué)的職務(wù)分類，合理確定職級范疇，增強職級的功能，理順職務(wù)和職級的關(guān)系，形成職務(wù)和職級雙向激勵、有機結(jié)合、運作有序、管理規(guī)范的職務(wù)職級體系。構(gòu)建干部職務(wù)晉升與職級晉升的“雙梯制”，拓寬干部的職業(yè)發(fā)展空間。具體來說，就是要對現(xiàn)行的干部職務(wù)和職級功能進行重新定位，改變單一的職務(wù)本位制度，實現(xiàn)職務(wù)和職級的適度分離，使職務(wù)主要體現(xiàn)干部工作中的責(zé)、權(quán)、利，具有特殊性、變動性和橫向的可調(diào)整性；使職級體現(xiàn)干部的年功、資歷和業(yè)績，具有普遍性、穩(wěn)定性和單向遞進性；以此推動干部職務(wù)與職級相結(jié)合激勵機制的建立和健全，讓每個干部都能各顯其能，各得其所，各享其祿，各安其位。

2．完善職級晉升制度，探索根據(jù)德才表現(xiàn)和工作實績晉升職級的相關(guān)政策

《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》明確指出，要完善干部職級晉升制度，探索依據(jù)德才表現(xiàn)和工作實績晉升職級的相關(guān)政策。

第一，關(guān)于職級晉升時間的問題。1956年的等級工資制，工作人員晉升級別的途徑有兩種：一是定期升級。每年定期評級一次。凡是有顯著成績的，可以升級。二是不定期升級。工作人員提職務(wù)后，原級別在新職務(wù)等級線以下的，適當(dāng)提升級別；原級別在新職務(wù)等級線以內(nèi)的，根據(jù)所在單位同職人員工資水平的情況，可以提升級別，也可以不提升級別。雖然1956年工資制度改革對級別的晉升作出了明確規(guī)定，但實際執(zhí)行中，由于各方面因素的制約，沒有真正實現(xiàn)。其實，既然職級是作為個人的品位因素來定位的，應(yīng)根據(jù)品位的規(guī)律，主要根據(jù)個人的條件來確定職級，每個人達到一定的條件和資格，通過了一定的程序就可以晉升，可以不受職數(shù)限制，不搞全國統(tǒng)一的晉級。至于多少年具備晉級的資格，主要根據(jù)職級層級的數(shù)量和公務(wù)員職業(yè)生涯設(shè)計來進一步測算。

第二，關(guān)于職級晉升途徑的問題。職級主要體現(xiàn)綜合素質(zhì)，職級的晉升要綜合考慮各種要素，包括能力、資歷、業(yè)績、貢獻、德才表現(xiàn)等。也就是說，只有公務(wù)員的綜合素質(zhì)提高了，才能晉升職級。一要突出業(yè)績、突出貢獻，這樣與待遇掛鉤，才是合理的。應(yīng)將公務(wù)員的考核制度和獎勵制度同晉級制度結(jié)合起來。二要突出能力，職級不能單純成為年資的標(biāo)志，否則職級起不了上述代表公務(wù)員等級的功能，要將公務(wù)員的培訓(xùn)制度和能力建設(shè)結(jié)合起來，要達到一定的條件才晉升職級，同時通過建立職級制度，促進公務(wù)員的能力建設(shè)。三要兼顧年功，可將年功作為職級晉升的基礎(chǔ)，即只有達到一定的年限，才具備晉級資格，但能否晉級，還應(yīng)從能力、功績等方面綜合考核。對有突出貢獻的人員，可直接晉級進行獎勵，“功以授爵”自古亦然。至于職級的晉升是否與職務(wù)相連，不同的人有不同的看法。一種觀點認(rèn)為，職級首先要與職務(wù)相連。因為職務(wù)是人的能力責(zé)任等多種因素的綜合反映，它與職級在對人要求的構(gòu)成要素上有重疊之處，如職務(wù)也要求能力強，德才表現(xiàn)好等，因此職務(wù)提升，可以反映人的品級的提高，相應(yīng)提高其職級是合理的。另一種觀點認(rèn)為，職級的晉升不能完全取決于職務(wù)，主要基于如下原因：一是職務(wù)有職數(shù)限制，一個機構(gòu)，只能是一正，不能是數(shù)正，而職級主要從個人條件來衡量；二是擔(dān)任同一職務(wù)同一職務(wù)層次的人員，個人素質(zhì)能力有差別，通過職務(wù)不能分出高下，只能通過職級來體現(xiàn)；三是職務(wù)與職級掛的過緊，容易真正體現(xiàn)并行的理念。

3．穩(wěn)慎實施，逐步推進

職務(wù)和職級問題，在干部管理和行政管理體系中具有基礎(chǔ)性的地位，牽一發(fā)而動全身。因此，改革和完善職務(wù)與職級并行制度，必須穩(wěn)慎實施，分步推進。

第一，職級與部分待遇掛鉤、有條件掛鉤：盡快出臺級別與工資等待遇適當(dāng)掛鉤政策。按照中發(fā)〔2006〕9號文件的規(guī)定，廳局級副職及以下職務(wù)層次公務(wù)員，在任職時間和級別達到規(guī)定條件后，經(jīng)考核合格，可以享受上一職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資、住房、醫(yī)療等生活待遇。這項政策有利于緩解“千軍萬馬擠獨木橋”的矛盾，穩(wěn)定公務(wù)員隊伍。為此，2006年公務(wù)員工資制度改革明確提出實行級別與工資待遇適當(dāng)掛鉤。目前，新的工資制度已經(jīng)運行近三年，級別與工資等生活待遇適當(dāng)掛鉤的具體政策尚未出臺，基層公務(wù)員反映強烈。因此，需要盡快出臺級別與工資等生活待遇適當(dāng)掛鉤政策，增強級別在工資分配中的激勵作用，更好地體現(xiàn)向基層傾斜。

第二，職級與全部待遇掛鉤、直接掛鉤：借鑒軍隊工資制度，職級與職務(wù)完全對應(yīng)。以任職多少年來決定享受上一級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)待遇，仍然是官本位思想作怪，仍然把當(dāng)官作為晉升的主渠道。可借鑒部隊工資制度，部隊工資制度包括職務(wù)、軍銜和軍齡工資三結(jié)構(gòu)。其中，軍官、文職干部的職務(wù)工資一一對應(yīng)，如技術(shù)9級享受副團待遇。

第三，完全并行：職務(wù)與職級分離并行。這是建立干部職務(wù)與職級并行制度的前提。工資制度改革首先必須是干部管理體制改革，只有將公務(wù)員管理分為職務(wù)序列、職級序列，公務(wù)員管理向職業(yè)化、專業(yè)化的方向發(fā)展，公務(wù)員的職務(wù)與職級并行的工資制度改革才會有基礎(chǔ)和支撐，否則，工資制度的改革將會流于形式，因為工資制度的改革無法承載干部管理體制改革的職能，也無法率先單兵突進。

（作者系中國人事科學(xué)研究院工資福利研究室副主任，副研究員，博士后，長期從事收入分配理論研究與實踐工作。本論文獲首屆中國人才發(fā)展論壇優(yōu)秀論文二等獎。）