城市社區的糾紛類型與居委會的調解功能

摘要：本文以北京市古城區阜財街街道民豐園社區為案例，以擴展個案研究的方法和“過程一事件”分析的視角，探析社區居委會在糾紛調解中的地位和角色，歸納城市社區居委會調解不同類型糾紛時所采用的基本策略與手段，揭示城市糾紛調解中存在的一些深層問題，從而為構建和諧城市社區提供有效的經驗研究支持。

關鍵詞：居委會；糾紛；調解；方式；和諧

中圖分類號：C916.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)06-0098-04

一、問題的提出：和諧社區與糾紛調解

我國正經歷著一個快速城市化的過程，城市中的社會形態發生了急速而劇烈的轉型——政府職能的轉變、單位制的解體、戶籍制的松動、貧富差距拉大、社會公平陷入危機、在改革中利益受損的“弱勢群體”日益增多、城市社區中居民成分的日益復雜化、城市流動人口的急劇膨脹。等等；而城市社會的轉型也引發了一系列新的現象，諸如利益調整、社會關系重組、人際交往變化、觀念變革等，這些都影響甚至決定了社區矛盾的基本態勢和走向。造成了我國城市社區中糾紛頻發的情況，對黨中央提出建立和諧社會、政府號召建立和諧社區的目標提出了嚴峻的挑戰。

具體到基層社區層面，城市發展和社會變革對糾紛和矛盾的產生也有一定的影響。在筆者調查的北京市古城區阜財街街道民豐園社區，居委會工作人員在《人民調解工作調研報告》中這樣寫道：“經改革開放，社會變遷，很多人因失業、下崗等原因，成為生活中的弱者，但卻懷有逆反心理。現在社會上這樣的人很多，據不完全統計，我社區就有200多人。他們生活在社會底層，對任何事、任何人都有抵觸情緒；這些人很少主動參與社會公益活動。是社會不穩定的隱患。”民豐園社區負責人民調解的主任把糾紛的原因歸結為，“社會變革后心理失衡，收入差距拉大，人心浮躁，感情淡漠和金錢至上——越來越頻繁的社區糾紛，是社會矛盾在社區內的反映。”從具體的數字上看，民豐園社區每年都要發生多起民間糾紛，社區居委會也要承擔大量的調解工作：2002年調解糾紛共57件；2003年調解大的糾紛21件，小的矛盾30多起；2004年上半年，共調解各類矛盾、糾紛27件(其中鄰里糾紛17起，家庭糾紛3起)；2005年上半年，遇到鄰里糾紛21起，家庭糾紛1起，財產損失賠償1起，與施工工地糾紛3起；2005年全年，社區居民共發生各種鄰里糾紛47起，家庭產生矛盾申請調解2起，損壞個人財物要求賠償1起，與施工工地產生矛盾3起。從類型上來看，這些糾紛包括家庭關系、鄰里關系、住房問題、損害賠償、工地施工等多個方面，也涉及寵物飼養、空調安裝等新的內容和領域，種類繁多、情況復雜。

那么，這些發生在城市社區內的糾紛由誰來調解?居委會在糾紛與矛盾頻發的社區中，通過什么樣的方式、策略和手段，來實現“和諧”?是本文要嘗試回答的問題。

二、社區居委會在城市糾紛調解中的地位和特點

在西方社會，由于根深蒂固的法治理念約束了其在糾紛解決中的創造力，又因為過于注重“法”的形式而忽視了最終的“和諧”目標，所以就糾紛解決的普遍性和途徑的多樣性來說，西方遠不如中國，還是以法律訴訟的解決方式為主。然而追求“無訟”、注重調解的理念植根于中國傳統的“和合”文化，是實體主義的傳統中華法系的重要表征，其與西方形式主義法律中“以法律為準繩”、“捍衛每一寸權利”的理念是截然不同的，因此“調解”也成為中國一直以來解決民間糾紛的最重要的方式。

調解制度作為一項糾紛解決機制，也得到了許多西方國家的借鑒。自20世紀70年代以來，在西方社會勃然興起、并逐漸形成為一種ADR(Altemative 0f Dispute Resolution，非訴訟糾紛解決機制)運動，但是西方的此類調解中的主體與中國社會有著很大不同：由于龐大而成熟的市民社會的存在，大量來自民間的私人力量在調解的過程中扮演了重要角色，志愿者組織、民間團體對糾紛調解起到了重要的作用。正如托克維爾(Alexis de Tocqueville)在《論美國的民主》中指出，民間團體對于維護社會穩定具有顯著的積極作用；而政治社會學家康豪瑟(Kornhauser)通過對集權主義的研究也發現，發達的中層組織能夠降低社會中發生大規模運動和革命的可能性。而在當今中國城市社會，那種正式而獨立的非政府組織并不常見，志愿者所起到的作用也并不顯著。比如在筆者調查的北京市民豐園社區，雖然有一支100人左右的志愿者調解隊伍，但這100人的特點可以概括為：女性占絕對多數(70％)、年齡偏大(平均年齡63.1歲，年齡最大的已經有80歲了，50歲以下的只有9人，離退休人員有91人之多)、文化水平不高(51人只有小學文化，24人是初中文化水平，高中或中專畢業的有16人，接受過高等教育的僅有8人，還有1人未受過教育)。由于年齡和性別的關系，有一些稍有危險的糾紛案例，這些志愿者的介入就有困難；而由于文化水平的原因，社區內的一些新的矛盾類型、特別是牽涉法律問題的糾紛，他們也顯得能力不足。因此，并不能對社區糾紛的調解貢獻實質性的力量。

有學者曾經指出，“街道實際上已經成為調處人民內部矛盾的首要主體”，但通過對北京市古城區阜財街街道的實際調查和了解，筆者發現，街道辦事處在城市基層社區的糾紛調解方面，只是發揮了兩方面的作用：第一，對有矛盾和糾紛的社區居民進行法律咨詢和法律服務。第二，每月匯總各個居委會的調解工作信息、報表和材料，再上報到區政府相應機構；并將上級政府的政策法規向下宣傳——即扮演“管理者”和“上傳下達”的角色；而將具體處理社區居民糾紛和矛盾的職能，(幾乎全部)讓渡給了與老百姓日常生活距離更接近的、以城市社區居民委員會為主體的人民調解。社區居民有了矛盾和問題，通常也不會找街道一級的調解機構，而是愿意向其“娘家人”尋求幫助，通過居委會中所設的人民調解委員會來解決糾紛。可以說，在街道辦事處主要負責“管理”和“傳達”，志愿者作用有限的情況下，社區居委會成為城市糾紛調解的主體力量。

城市社區居委會中人民調解委員會的運作模式與農村的民間調解有些類似——都是通過社區中“熟悉者”的網絡和氛圍來解決社區糾紛，而不是依靠官方或正式的力量來協調矛盾。然而與農村社區調解者相比，在城市社區中負責調解的居委會又有著不同的特點。

首先，雖然居委會的辦公經費和居委會成員的工資全部由街道辦事處撥給，而從根本上不得不依附于街道辦事處：但它是“居民自治組織”，是處于國家行政體系之外的組織。所以，在糾紛調解的過程中、調解結果的執行中，居委會缺乏韋伯(Max Weber)意義上的“法理型權威”，不具備必要的合法性和強制性，存在著某種哈貝馬斯(Jiirgen Habermas)所謂的“合法性危機”。

其次，城市社區糾紛的調解人——居委會的成員。與農村社區調解者的身份和地位有著很大的不同。杜贊奇等學者認為，鄉村的地方精英不僅是國家的代理人、社區的守望者，也常常是地方利益的代表，而且因其在地位、聲望、資源等方面的優勢而獲得認可和合法性。而城市居委會成員并不是社區中的精英，沒有明確的身份定位。沒有應得的收入和地位。在調解中可以動用的資源也十分有限，在社區中處于相對弱勢的地位。

再次，居委會的成員在調解過程中基本上沒有利益牽涉，在這點上與農村有著很大的不同。農村的村干部、地方精英，大多是地方家族利益的代表，所以在糾紛調解中常常要回護家族的利益或面子。而城市社區中的矛盾糾紛則很少涉及調解人的家族、家庭、個人利益，他們可以比較容易地獨立于利益之外，公正客觀地完成調解工作。

三、分歧與協議：城市社區糾紛類型與居委會的調解功能

居委會調解人員正是在這種地位不明確、缺乏強制力與合法性、資源有限，而又不受利益鉗制和影響的情況下完成調解的工作、化解社區內的糾紛；作為“弱者”的居委會，針對不同類型的糾紛與矛盾，其調解的方式、策略和功能具備一些典型的特征。

(一)家庭糾紛調解中的“法”與“文字工作”

通過對民豐園社區家庭糾紛案例(主要涉及夫妻矛盾和家庭財產分割問題)，啪分析，可以看到居委會在調處家庭糾紛時有如下幾個特點：

第一，選擇調解，區別對待。針對家庭糾紛、特別是涉及財物和房產分配的事務，居委會通常采用“選擇性關注”的態度——這種做法在詹姆斯·威爾遜(James Q，Wilson)解釋官僚機構的行動時有過分析，在居委會的調解實踐中則表現為，原則上不主動過問、評判、干涉家庭內部問題，特別是以當事人意愿為依據即可達成和解的糾紛，居委會總是盡可能置身于事外，而不扮演“評理人”的角色。但如果矛盾有可能激化、特別是出現民事糾紛轉為刑事案件的可能，居委會通常是很緊張的——因為治安工作是評價居委會工作時可以“一票否決”的硬指標；所以在這些情況下，居委會的調解工作會相對比較主動，可能會采取主動“上門調解”的方式。比如在一則案例中我們看到，“丈夫楊某在婚后一年的時間里，經常辱罵和毆打妻子；特別是‘非典’期間，毆打不斷升級，曾有兩次險些將其掐死。雙方都有離婚之意，但楊某有一種‘不成親便成仇’的陰暗心理，所以總是找茬毆打妻子。考慮到這類的家庭矛盾若不及時處理，矛盾有可能轉化，后果很難預料，調委會決定上門調解。”

第二，以“法”服人。這里與農村調解最大的不同在于，家庭糾紛調解不是以社區中大家公認的“理”作為調解依據，而是處處以“法律”說服別人。在城市社會的異質性生活當中，“理”的存在形態也是多元和復雜的，不像農村社區中存在一種地方生活世界的、認同較為一致的“理”；同時，居委會的地位、聲望不足以扮演“評理人”的角色，所以法律成為了他們在詹姆斯·斯科特(James C，Scott)意義上的弱者的“強武器”。在前面提到的案例中，調解人員便在上門調解時指出“楊某打人的行為已經觸犯了法律，侵犯了人權，必須無條件終止這種行為。我國政府為了保護婦女和兒童的權益，制定了《婦女兒童權益保護法》。楊某受到法律的震懾，承認了自己的錯誤，檢討了自己的行為。”

第三，文字工夫，粉飾和諧。即便有了法律的威懾，矛盾也并不總是可以順利和解的，事態常常會出現反復。居委會對此并不甚關心、也的確沒有能力關心，不再對調解的實際效果予以太多關注：一方面是因為社區工作太多、人員精力有限，不能每件事都追蹤到底；另一方面他們并不具備強制執行、監督過程和驗收結果的權力。但是在居委會的調解工作信息的話語體系中，總是會有一些“欣然接受”、“滿意離開”、“喏喏離去”、“和好如初”、“化干戈為玉帛”、“欣然接受規勸”、“達到調解目的”等說法來粉飾糾紛調解的結果，并在名義上實現了“調解成功率達100％”、“矛盾和糾紛都化解在社區中”。從而建構出一種并不存在、至少并不那么穩定的和諧狀態。

(二)鄰里糾紛調節中的“面子”與“減壓閥”

可以說，鄰里糾紛在社區矛盾中占有最大的比重，如何調解這類糾紛、避免沖突激化，是擺在前面社區居委會面前的一道難題。這些問題中有很多都無法在居委會這里得到化解；但通過下面一些技巧和手段，居委會中的調解員們使社區內的鄰里糾紛得到了有效地冷卻與緩和。

第一，“小題大做”中的調解技術。通常人們認為化解鄰里糾紛，應該采取的是一種“大事化小，小事化了”的策略：但在民豐園的調解案例中，我們看到的卻是一種“小題大做”的辦法來平息居民們的不滿情緒。比如僅僅因為同住一個院內的居民因為收繳水費而起的爭執，調解員借助大范圍“發通知”、“上門調解”這樣的手段，將鄰里矛盾暴露在廣大社區群眾面前，使糾紛中占理的一方獲得輿論的支持，而失理的一方被置于道德上被動、尷尬的處境，形成了一種“情境逼迫”的效果。

第二，充分重視帶來的認同和“面子”。雖然調解員在社區內的威望并不高，“通知”和“上門調解”也沒有太多的強制力可言，但他們卻對事態投入必要的重視，用表現出的足夠誠意和關切獲得了被調解居民的認同和好感，而他們犧牲休息時間的調解努力也為自身贏得了在社區調解中至關重要的“面子”。比如在上述“收繳水費”引發的鄰里糾紛當中，調解委員會犧牲下班時間，在晚上7點召開全院居民大會，共同協商解決問題。調委會的工作人員，經過兩個小時的說服勸解，使居民情緒冷靜下來，初步形成統一認識。以院內大多數居民的利益為重，繼續輪收水費，直至拆遷——可以說，正是由于這種充分重視和額外的時間投入，社區居民才買了調解人的“面子”。

第三，宣泄表達后的情緒冷卻。面對糾紛中居民的情緒比較“激憤”，矛盾隨時都有可能激化的情況，調解員的做法通常是給那些激憤的居民們搭造一個傾訴、言說、甚至是發泄的舞臺，比如小規模的座談或者“開大會”，讓當事居民的意見得到充分的表達，從而可以先“冷靜”下來，避免矛盾的升級。在這類案例中，調解員通常扮演著矛盾“減壓閥”和當事人“出氣筒”的角色；從而在沒有能力、沒有權威對糾紛進行實質性解決的情況下，使矛盾得到有效的緩解。

(三)居民與單位糾紛調解中的“找平衡”

居民與單位之間的糾紛體現了城市社區糾紛主體的多元性——不僅有人與人之間的糾紛，也有個人與單位、機構之間的矛盾。作為調解人的居委會在社區中處于相對弱勢的地位，特別體現在手中沒有太多可以動用的資源，這也格外激發了他們對周圍環境中可以利用的資源的敏感與渴求。他們清楚地看到，駐區單位的資源社區建設和居委會工作很有幫助，所以在處理居民與單位糾紛的時候。采取的調解策略就顯得格外重要。

首先，注意調解中的態度。社區單位通常都“衙門檻兒很高”或者“財大氣粗”，辦什么事情都顯得“理直氣壯”，社區居委會在調解糾紛時很難與他們平等對話、溝通協商，所以不論什么情況、也不管問題出在哪一方身上，都要“跟人家特別委婉地說”(民豐園社區黨委書記語)。更何況社區居委會還經常寄希望于這些單位的資源和力量，打造“別的社區都沒有”的特色，在社區間的各項比賽和競爭中脫穎而出——因此在居民與社區單位的糾紛中，萬萬不能得罪單位一方。

其次，通常情況下，這類矛盾所牽涉的問題得不到實質性解決；居委會調解的策略是繞開核心問題，換個角度給居民“找平衡”。在一些案例中我們看到，居民的利益都受到了社區單位的損害，比如被單位用車占用了防火通道、被單位自行車柵擠占了公共活動場所等；調解的辦法只能是讓居民們“失之桑榆，收之東隅”，在其他方面獲得補償。比如請駐區部隊幫助掃雪、搞衛生、協助治安巡邏；請求駐區單位為社區活動或文藝演出選送節目，為居民集體活動或外出旅游提供車輛，參與社區基礎設施建設(修宣傳欄、購買并鋪設草坪綠地、創辦社區圖書資料室、供居民活動的涼亭)等，讓全體居民實現了利益均沾，糾紛也自然得到化解。

最后，讓居民獲得補償的同時，也可以把這類矛盾轉化為資源。解決每次矛盾，都要讓相關單位“放點兒血”。前面提到的諸如鋪草坪、建綠地、建圖書室、做宣傳欄、搭建涼亭等等益民舉措，單憑居委會的人力和物力，這些工作中的任何一項都是不可想象的；但正是有效的借助了社區單位的力量，從而完成了“不可能完成的任務”，既實現了社區建設和社區發展的可視化政績，也起到了充分調動社區力量和資源的效果，又標榜了“軍民魚水”、“共存共榮”的和諧氛圍。

四、結語

在城市化進程日益加快、貧富差距持續拉大、社會結構不斷轉變、價值觀念也日趨多元化的時代，社區居委會所承擔的化解社區糾紛、促進社區和諧的任務是具有很大難度的。況且，居委會的工作人員在地位、威望和掌握資源等方面都是社區內的“弱者”。在缺乏強制力量和有效手段的情況下，他們在“維護和諧”的過程中，付出了巨大的努力，摸索和創造了很多的方式、策略和手段，形成了人民調解工作中獨特的行動和運作邏輯，化解了大部分社區矛盾，特別是在極大程度上防止了民間矛盾糾紛向“群體性事件”和“刑事犯罪案件”的轉化。基本完成了“構建和諧社區”的任務，宣傳了政府部門的法律法規，確保了國家意志在基層的執行。

然而，在國際社會上獲得“東方經驗”和“東方之花”美譽的人民調解制度，在城市社區居委會的實踐中也存在著一些問題。首先，中國社會從傳統的自然經濟或計劃經濟向市場經濟的轉變，以及中國基層的社會關系由熟人社會向陌生人社會的轉變，都使得城市糾紛調解制度所立足的社會基礎發生了深刻的變化，進而面臨著繼續存在的正當性問題：而社區居委會也由于組織定位(居民自治組織)和實際地位(依附于街道辦事處)之間的矛盾，而面臨著哈貝馬斯所說的“合法性危機”。在正當性與合法性的雙重詰難面前，健全和完善城市社會中的人民調解體制、進一步鞏固和突出社區居委會在基層矛盾糾紛調解機制的地位，是值得關注和重視的方面。

其次，改革開放之前國家對社會資源總體性控制的制度背景下。城市中的社會經濟資源主要由單位壟斷；在新的時代背景下，“單位制”在某些領域的影響力有著減弱的趨勢，但社會經濟資源向民間力量和社區組織的流入仍然十分有限。在“地位”和“資源”雙重弱勢的狀況下，社區居委會在調解過程中不得以而使用了大量的“非正式運作”，諸如“面子”、“人情”等等，也使工作中出現了很多的困難和問題，特別是在同社區單位的互動中難以扮演“第三方”中立調解人的角色。當然，在這個問題上，我們看到了政府部門對社區層面的投入力度在不斷加大，比如2005至2008年，北京市各社區先后落實了社區公益事業金上調的政策(從3萬上調至8萬)，這對于社區居委會在資源上擺脫對政府部門的依賴、對社區單位的訴求有著重要的意義，也有助于其發揮具有獨立性的調解主體的作用。

另外，正如我們通過調解事例所總結的，確實有很多糾紛在社區層面得到了妥善地解決；但是由于對矛盾的“選擇性”介入，調解過程的“表面化”和對調解實際效果的不夠重視，對“政績”和“資源”的追求，以及對調解結果的過分修飾和美化，使得居委會在“和諧”任務的完成上打了一個折扣，表面“和諧”的背后又有多少問題被忽視甚至掩蓋，是值得進一步思考的問題。

責任編輯 文嶸