完善礦業用地使用權的法律設置

摘要：礦業用地使用權是礦業用地利用和管理的法律基礎，是礦業權有效行使的必要前提。針對礦業用地使用權法律規定不完善的現狀，有必要從法律關系的角度，明晰礦業用地使用權的客體、主體和內容，規范礦業用地使用權的取得方式和取得程序，協調礦業權與土地產權、環境權的關系，加深對礦業用地的法律認識，完善礦業用地使用權的法律設置，建立更加健全的礦業用地管理制度。

關鍵詞：礦業用地：礦業用地使用權

中圖分類號：D922.36 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)06-0170-03

一、礦業用地使用權的客體：礦業用地

(一)礦業用地的概念

礦產資源一般埋藏于地下或者地表淺層，對土地具有很強的依附性，礦產資源的勘探和開采產生了礦業用地。我國的法律法規并沒有對礦業用地作出明確的定義，有學者從功能的角度，指出礦業用地是指蘊含有一定礦物資源的土地，采礦需要用地必須依法取得礦業用地使用權。這種界定意義上的礦業用地是一種狹義定義，實質上只包含了采礦區用地，對于地質勘探用地、采礦工業辦公用地以及尾礦庫用地都排除在外了。這樣不利于礦業用地使用權人的權利保護，也阻礙了礦業用地的有效管理。礦業用地是礦業權行使的基礎保障，立足于搞大放活礦業權，宜從用途的角度采取礦業用地的廣義定義。礦業用地可以界定為與礦業權行使有關的探礦、采礦地表用地。

(二)礦業用地的性質

按照土地的不同用途。我國目前將土地劃分為農用地、建設用地和未利用地。我國《土地管理法》明確了礦業用地屬于建設用地范疇，申請取得礦業用地必須申請使用國有土地。同時還明確了探礦臨時用地制度，地質勘查需要l臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，辦理I臨時用地手續。可見，一般礦業用地屬于國有建設用地，按照土地利用現狀分類，具體屬于工業用地。但是，礦業用地又不同于一般工業用地，礦業活動地下地質條件決定地上開采方式、勘探可預見性差等特點決定了礦業用地使用期限長短不一、不需要招拍掛出讓取得國有建設用地使用權等特性。因此，礦業用地是一類具有特殊性的國有建設用地。

(三)礦業用地的范圍

礦業用地范圍就是劃定什么樣的土地可以用于什么樣的礦業活動，什么樣的土地限制、禁止礦業活動。我國《礦產資源法》第20條規定了重要地區限制開采的制度，第33條規定了重要礦產不得壓覆的原則。而對于哪些土地能夠用于礦業開采，我國當前的立法沒有明確的規定。實踐中，礦業用地包括采礦區用地、工業廣場、選礦廠、尾礦庫、為礦山生產服務用地等。理論上，礦業權人在礦區或其附近因下列情形之一的，可以申請使用土地：(1)地質勘探；(2)開設坑口、井口、隧道；(3)采掘露天礦物；(4)采礦作業所需機械設備的設置；(5)堆放采礦所需物質、礦物、土石、礦渣、灰燼等設施的設置；(6)建設采礦所需交通、動力、照明、住宿、衛生保健設施等。

二、礦業用地使用權的主體

礦業用地是礦業活動的基礎和前置條件，申請開辦礦山企業或者個體采礦。都必須具有經過批準的無爭議的開采范圍，同時礦業活動的展開又是使用礦業用地的目的。這樣，礦業用地使用權的主體與礦業權的主體呈現相當程度的契合。從資源安全和資源有效配置等方面考慮，礦業用地使用權的主體與礦業權的主體也應該保持一致。

(一)礦業用地使用權主體的現行規定

根據《礦產資源法》的相關規定，在我國，礦業用地使用權的主體原則上為中國的法人、合伙企業和個體采礦者等。但是，根據《礦產資源法實施細則》第7條的規定，也允許外國的公司、企業和其他經濟組織以及個人依照中國的法律、行政法規在中國領域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產資源。實際上，礦業用地使用權的主體主要是國有礦山企業，其次為集體礦山企業，以及個體采礦者，在合作開采陸上石油資源、合資或者合作開采煤炭資源等情況下，外資企業、中外合資企業、中外合作企業也可以成為礦業用地使用權的主體。可見，我國現行的《礦產資源法》及其實施細則對礦業用地使用權的主體進行了區別對待，國有礦山企業是開采礦產資源的主體，其他主體只是處于“補充”的地位。促進市場主體地位平等，實現從身份到契約的轉變，是市場經濟體制的必然要求。因而，對于礦業用地使用權的主體不應當存有所有制歧視，而應當依據相應的資質標準平等對待。

(二)礦業用地使用權主體的資質

所謂資質，是指取得礦業用地使用權的主體應當具備的由國家規定的有關資金、技術、安全等條件。要求礦業用地使用權的主體具備相當的資質，是因為由于礦業用地承載的礦產資源在國民經濟中的重要地位，如果由沒有相應的技術條件和生產能力者取得礦業用地使用權，很可能造成礦產資源的浪費、礦區環境的破壞和礦山安全事故隱患等問題。然而，對于礦業用地使用權主體的準入資質，相關的法律法規并沒有作出規定。結合礦業活動的特點，筆者認為，礦業使用權主體必須具備的條件是：(1)供礦山建設使用的礦產勘查報告或礦山開采設計方案；(2)相應的生產技術條件和必要的安全措施；(3)具有符合要求的環境保護方案：(4)繳納礦山環境恢復保證金等。

三、礦業用地使用權的內容

權利就是在社會中產生并以社會的一定承認為前提的，由其享有者自主享有的權能或利益。權利一旦被實在享有或行使，就成為權利主體的實在利益；如果不被實在享有或行使，就只能是權利主體的權能，他沒有實在享有或行使但有權享有或行使。礦業用地使用權就是法律所保護的礦業活動主體使用礦地的權益，其背后都隱含著權利主體對于不同利益的追求。從動態的層面看，礦業用地使用權的內容表現為一系列利益；從靜態的層面看，礦業用地使用權的內容表現為一系列權能，具體如下。

(一)通行權

即礦業用地使用權人有權在勘查作業區、采礦作業區等礦業用地及其相鄰區域通行的權利。在礦業工作區通行為行使礦業權所必需，是權利人取得礦業用地使用權后的一項當然權能。在相鄰區域通行一般屬于相鄰權的范疇，探礦權人和采礦權人享有法定的通行權，不需要征得相鄰區域所有權人或者使用權人的同意，但應選擇給他們造成損失最小的路線。

(二)建筑權

即礦業用地使用權人有權在礦業工作區建設礦業活動所需的生產和生活設施的權利。可以在勘查作業區、采礦工作區等礦業用地及其相鄰區域架設供電、供水、通訊管線，但是不得損害原有的供電、供水設施和通訊管線；也可以建設采礦所需交通、照明、住宿、科技管理等必要的設施。但是。這些建筑必須是為礦業生產或者輔助生產所用，不得搭建與礦業生產無關的建筑。

(三)占有和利用權

即礦業用地使用權人有權占有礦業用地地表賦存的礦產資源和利用礦業用地空間的權利。對相應的礦業用地進行占有是進行勘探作業和采礦作業的前提，礦業用地使用權人可以臨時占有賦存于其地表的礦產資源。還可以利用礦業用地開設坑口、井口、隧道，采掘露天礦物，放置采礦作業所需機械設備，堆放采礦所需物質、礦物、土石、礦渣、灰燼等設施等。

四、礦業用地使用權的取得

礦業用地使用權是具備相應資質條件的主體依法或者依約定，對取得的探礦采礦用地所享有的占有、使用和收益的權利。取得礦業用地使用權必須符合法定的條件，遵循法定的程序。

(一)礦業用地使用權的取得方式

根據我國《土地管理法》的相關規定，當前礦業用地使用權取得方式主要是：劃撥取得、出讓取得、自營或聯營取得以及臨時用地的方式。但是實踐中，由于礦產資源勘探開采中依法用地意識淡薄、農用地轉用指標的限制、礦業用地管理方式的問題以及企業片面追求利潤最大化等原因，礦業企業違法取地現象極為突出：對于探礦用地應當辦理臨時用地手續而不辦理；對于采礦用地應當辦理征地和農地轉用程序的，現實中往往采取“以租代征”方式規避等。這些現象的出現，一方面需要我們進一步完善相關的法律法規，規范礦業用地使用權的取得方式，將其納入“法治化”的軌道：另一方面。也需要我們進一步創新礦業用地使用權的取得方式，以滿足現實需求。

1.實行法定地役權制度。即礦業企業以“補償加復墾”的方式對其將要利用的需役地的經濟收益進行動態的補償，并在與土地使用權人約定的期限內，將復墾后的土地重新交還原使用者使用。

2.實行土地年租制度。即礦業企業與土地使用權人約定在不改變土地權屬的前提下，在土地使用期內按年支付租金。

3.實行土地股權制度。即對于預期經濟效益好的礦業項目，所需的農村土地可以采用作價入股的辦法獲得，農民則按股份獲得收益。采礦完成后將復墾好的土地，按所占農民土地多少配股給農民。

4.實行土地等量置換制度。即礦業企業將本單位已征用被破壞的土地進行復墾，用以交換新的土地，對新土地不再實行征用，企業復墾一塊、置換一塊。

(二)礦業用地使用權的取得程序

目前，礦業用地使用權在取得程序上的問題集中表現為：地權兩級審批制和礦權四級審批制。我國土地管理法律將農用地轉用、征地的審批權賦予了國務院和省級人民政府，實行兩級管理。而礦產資源法律規定，采礦權的管理部門為國務院、省、市(地)、縣人民政府的地質礦產主管部門，實行四級管理。由于審批主體不一致，以及礦業權的取得并不以取得礦業用地使用權為前提等實際操作方式的存在，從而導致取得了礦業權，不一定取得礦業用地使用權的情況。而礦產資源的自然屬性決定了礦業權的行使必須以取得礦業用地使用權為必要條件。

1.礦業權與礦業用地使用權取得的同一化。目前，國家土地管理局和地質礦產部早已整合為國土資源部，這讓礦業權與礦業用地使用權合二為一進行處置更具可操作性。對于必須征收或者征用的礦業用地，在招拍掛之前，政府有關部門應將勘探、開采礦產資源所需用地使用權預先征收或收購。拍賣礦業權時，連同礦業用地使用權一同拍賣。礦業權人在取得礦業的同時，就取得了土地使用權。

2.嚴格礦業用地的審批、登記制度。實踐中相當部分礦業權人認為取得礦業權，自然而然就取得礦業用地的使用權，沒有辦理礦業用地的審批、登記手續，造成礦業用地矛盾和爭議大量存在，導致了土地效益的減損。扭轉這種局面，必須完善相關法律法規，明確規定礦業用地審批、登記制度，勘探、開采礦產資源使用土地，必須經過有權機關批準或者與集體土地所有權人簽訂合同，并且辦理土地登記。這樣既有利于加強對礦業用地管理，規范礦業用地取得的程序：又有利于減少礦業用地爭議，明晰和保護礦業權人的土地權益。

五、礦業用地使用權的協調

(一)礦業權與土地產權的沖突

礦產資源附著于地表淺層或埋藏于地下，礦業權的實施必然觸及地表或者地下空間，而物權法確定了土地空間權利，土地權利從此涵蓋地上、地表和地下空間。礦業權與土地產權在空間上出現了交叉與碰撞。勘探、開采礦產資源要占用土地資源，并可能會對地面資源環境產生破壞。同樣，開發土地資源可能也會壓覆礦產資源，使其成為無法開采的廢礦。所以，為開發利用這兩種資源而設置于其上的“礦業權”和土地權利在礦業用地的行使過程中不可避免地存在著沖突。

出現這種沖突的原因在于：第一，因為在特定的時間和空間里，能夠滿足權利主體充分行使權利所需要的土地礦產資源是有限的，這便導致了相對的資源稀缺，這也決定了礦業權的土地產權在土地利用空間上的交叉；第二，人的多元化需求本性，導致了權利多元化，同時權利又具有相互性的屬性，因而多元權利不能共存。礦業權與土地使用權的權利客體呈上下排列結構且權利行使不相容。盡管這兩種權利在客體方面呈現不同的分布，礦業權客體為礦區地下土壤及礦產資源，土地使用權客體為地表，但是如果兩種權利客體呈上下排列結構且行使并不能相容時，就需要在這兩種權利間作出選擇。

(二)礦業權與土地產權的協調

1.確立礦業用地有條件的優先權。劉作翔教授從法社會學的角度，提出了解決權利沖突的三原則：一是權利平等保護原則；二是在特定情況下社會利益優先的原則；三是一般利益優于特殊利益，并兼顧特殊利益的原則。這些原則為協調礦業權與土地產權的矛盾提供了理論基礎。

第一，探礦用地享有優先權。探礦用地不破壞地表，使用期限短，是土地增值的必要前提，是為經濟發展和人民生活提供必要的礦產資源的基礎作業，所以應該鼓勵探礦。

第二，重要礦產資源的采礦用地享有優先權。在國家經濟發展中具有特殊的戰略價值和經濟價值的礦產資源，關系國計民生和國民經濟的安全和可持續發展，除法律規定禁止采礦的區域除外，重要礦產資源用地應享有優先權。

第三，具有生態利益和戰略利益的土地優先保護。我國的《礦產資源法》對礦業活動進行了必要的限制，對具有生態意義的土地使用權進行優先保護，同時也明確了礦產資源的開采必須服從于國家戰略利益和關系國民生存福祉的公共利益。

第四，一般礦業用地“時先權先”。一般礦產資源，涉及公共利益程度相對較低，出于嚴格保護耕地和合理利用資源的考慮，應該按照物權法規定的不兼容物權之間先成立者效力優先的一般規則。

2.有效銜接礦產資源規劃與土地利用規劃。礦產資源規劃、土地利用規劃作為我國在礦業用地空間上設立的法定規劃，為礦業用地空間結構的合理演變提供了強大的保障。而目前的礦業用地在地方各級土地利用總體規劃中沒有體現，年度土地計劃的建設用地指標中也沒有礦業用地的內容，而礦業用地的利用必須符合土地利用總體規劃和礦產資源規劃，這樣在礦產資源開發中涉及占用農用地的，就會因不符合土地利用總體規劃而無法取得用地。因此，規劃編制過程中，應合理銜接礦產資源利用規劃與土地利用規劃。

具體而言，要明確礦產資源規劃的法律地位，對于不符合礦產資源規劃要求的項目，不得批準立項，不得批準用地。在規劃采礦的相應范圍內就不應再劃基本農田，劃為基本農田保護區的，就不應再允許采礦。土地利用總體規劃的修編也應統籌考慮礦產資源開發對土地的需求。對于重點礦山開發建設項目，應適時開展礦產資源開發專項規劃，根據礦業企業開發規劃列出的礦權區域預估所需用地數量，納入省級土地利用總體規劃，并按照用地單位開發建設進度，對用地需求本著從嚴從緊的要求列入土地利用年度計劃，分類下達用地指標等。

礦業用地使用權的協調，除了面臨礦業權與土地產權的沖突之外，近年來，隨著生態文明和環境權理念的逐步建立，礦業權與環境權的沖突也愈發嚴重。礦業用地使用權的行使過程中，勘探、開采行為造成的地表破壞和環境污染，必然與環境權發生沖突。協調礦業權與環境權的沖突，必須遵守有關環境保護的法律規定，防止環境污染和破壞。同時，建議國家在審批、出讓礦業權時，將環境保護、礦山環境治理與礦業用地使用后復墾的要求、行使礦業權必須達到的環境保護標準及違約后果等，寫進出讓協議中，以保證礦業用地使用權的綠色行使。

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責任編輯 梅瑞樣