人權視野下公務員訴杈思考

摘要：《行政機關公務員處分條例》的生效實施，引起對我國行政機關公務員的人格定位的反恩，通過對比該《條例》與《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國公務員法》的相關規定，筆者認為，我國在對公務員的人權保障，尤其是對公務員人權保障的司法救濟方面存在諸多不足。從人權保護的價值思考，應當強化我國行政機關公務員的人權保護，適當擴大行政訴訟的范圍，賦予公務員訴權，以便其能夠通過行政訴訟的形式來對其人權進行司法救濟。

關鍵詞：人權；訴權；行政訴訟；公務員制度

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)06-0124-03

一、我國關于公務員制度的現狀及其分析

由于我國社會先天發展的不充分。幾千年封建社會的奴化教育造就了一批公民意識嚴重缺失的“順民”。因現實生活中缺乏對權力的強有力的監督和威懾，尤其缺乏市民社會對國家公權力的有效制約，必然地導致我國現行的一些政治制度與社會發展之間的矛盾和不協調。國家政治制度設計和法律運行上存在著不可避免的缺陷。最明顯的表現就是我國法律的制定機關——全國人民代表大會經常不能真正擔負起立法的任務，而把大量的立法權能“委托”給行政機關；又由于行政機關自身對行政權力的保護，以及大量參與立法的行政官員對權力的迷戀，導致行政立法更多地強調行政機關的利益，而對行政訴訟產生一種近乎本能的抗拒，從而利用手中的立法權盡可能地限制行政訴訟的提起。筆者通過對馬克思主義建國理論的深入思考，以及對我國現行公務員制度中關于公務員身份定位的反思，發現我國在公務員人權保障方面尤其是公務員人權保障的司法救濟方面存在的缺陷和不足，并分析其原因。

馬克思認為，人的存在是類、群體與個體“三位一體”的存在，人不僅僅是一個個的個體，而是作為整體的人類的一部分而存在的。人總是隸屬于由相同或相近的地緣、血緣、文化、利益等一定社會共同性所聯系的共同體(集體)，也就是人的群體存在性。而作為人類社會生產發展到一定歷史階段的產物的國家是維護階級統治的機器，是一個由許多部件所組成的互相聯系的有機整體，是一個系統。因此。容易得出一個結論：代表國家機關履行國家職能的公務員首先不再是一個“人”，而僅僅是作為國家機關內在的一部分，是進行階級統治的國家機器的一個零部件，當然也就無所謂人權問題了。這在馬克思主義的經典著作中有所論述：“國家的職能和活動是和個人有聯系的(國家只有通過個人才能發揮作用)，但不是和肉體的個人發生聯系，而是和國家的個人發生聯系，它們是和個人的國家特質發生聯系。”根據馬克思主義的觀點，隨著國家歷史類型的更替，從事專門管理的特殊集團與社會居民的關系也會發生變化，從官吏變成人民公仆。但無論是官吏還是公仆，都屬于特殊集團范疇，都是公共權力的組成部分，也就是說無論官吏還是公仆都是國家機器的一部分。只不過官吏是剝削者類型國家公共權力的組成部分，公仆是社會主義國家公共權力的組成部分。總之，我們可以斷定，在馬克思主義的建國理論中，強調國家是一個階級壓迫另一個階級的機器，這臺機器由軍隊、警察、法庭、監獄和官僚集團所組成，來自于社會又凌駕于社會之上。把國家說成是機器僅僅是個形象的比喻，但一提到機器這個概念，人們不由自主就會想到齒輪、杠桿和紐帶等組成機器的部件，公務員就是作為整體的國家機器的最重要的部件之一參與到國家管理活動中的。其首先是作為國家機器發揮管理國家公共事務的工具而出現的，其所首先體現出來的也是國家特質，而非個人人格。1918年，新生的蘇維埃政權遇到糧食危機。在一次人民委員會議上，時任糧食人民委員的瞿魯巴突然暈倒，緊急召來的醫生檢查后說，他是餓暈的。作為蘇維埃政府主管糧食的最高官員，他擁有調撥幾百萬甚至幾千萬普特糧食的權力，但卻沒有從中為自己留下能夠填飽肚子的食品。作為一個為人民日夜操勞的人民公仆(即國家公務員)，連起碼的填飽肚子都不能滿足，卻不能停止為國家繼續勞碌奔波，不懈工作。這一切都是緣于公務員首先是統治階級進行階級統治的國家機器的一部分，已經被工具化了，作為工具當然是無所謂人權的。

我國公務員制度是在我國共產黨領導下，以馬克思主義的建國理論為指導建立的，把公務員身份定位“工具化”，忽視公務員的人權保障似乎是當然的結論。這在《中華人民’共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國公務員法》中體現至為明顯。從《行政訴訟法》第11條規定的行政訴訟的受案范圍來看，我們有理由相信公務員應該享有進行行政訴訟的權利。因為公務員也是中華人民共和國公民，而其所受的獎懲也是具體行政行為。但該法第12條特別規定“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：(三)行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；(四)法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。”通過特別條款優于一般條款的立法形式將公務員的訴權予以剝奪。而規范公務員管理，保障公務員合法權益的《公務員法》對于公務員權利的規定也不盡人意。該法第13條規定了公務員應當享有的權利，第35條規定了公務員的定期考核方式，第90條規定了公務員對涉及本人的人事處理不服申請復核或提出申訴的權力，第93條規定了公務員依法提出控告的權力，第103條規定了“機關因錯誤的具體人事處理對公務員造成名譽損害的，應當賠禮道歉、恢復名譽、消除影響：造成經濟損失的，應當依法給予賠償”。所有這些關于公務員權利的法律規定，對于公務員的起訴權依舊只字未提，公務員在權利受到行政機關的錯誤侵犯之后，只有有限的申訴控告權，根本無法尋求司法的最后救濟。特別是遇到依據《公務員法》第35條被違規“考核”，進而通過《公務員法》第37條的規定進行處理，影響到該公務員的生存發展時，對公務員訴權的限制或剝奪幾乎可以說是對公務員生存權和發展權的莫大侵害。

《中國青年報》曾刊發一則消息《女公務員懷孕期間被解雇憤而狀告國家商務部》，唐女士在商務部試用工作期間懷孕，有關負責人曾多次找她談話，明確表示希望她要么打掉孩子，要么離開商務部。因商務部取消她公務員錄用資格，唐女士認為，商務部有關人士的這一做法，“公然無視雙方約定與法律規定，隨意尋找借口，草率辭退，侵犯了原告的合法權益。”憤而將商務部告上法庭。要求法院撤銷商務部的取消錄用資格的決定，賠償經濟損失和精神損失費。本案是按照民事訴訟程序，以侵犯勞動就業權為由進行訴訟的；但是，本案中原告的特殊身份卻引起我們的思考：如果允許國家公務員對行政機關作出的違法“內部具體行政行為”提起行政訴訟，而不僅僅依靠申訴控告的方式尋求救濟。那么公務員的生存權和發展權將會得到更為強有力的保障；而不至于在行政機關以所謂“內部行政行為”侵犯公務員的平等就業權和勞動權等關系到公務員的生存發展的基本人權的時候，被侵權的公務員束手無策。筆者認為，一概否認公務員的行政訴訟權利的做法是對公務員人權的藐視。是對憲法所賦予的公民平等權利的踐踏，更是對《行政訴訟法》的“監督行政機關依法行使行政職權”的立法目的的誤讀和諷刺。

回顧歷史，我們同樣能夠看到，忽視公務員人權的保障，片面依靠黨的監督和行政機關的內部救濟，僅靠申訴控告來保障公務員權利，在我國政治體制運行當中曾出現的重大弊端，曾經給了我們多么深刻的教訓。“文化大革命”中的任意揪斗黨內走資派，砸爛公檢法，把人不當人的十年慘痛教訓至今仍在警醒著我們：輕視法律尤其是司法的救濟功能，單純依靠黨的權威和監督以及行政機關內部的申訴控告制度是無法完全真正保障公務員人權的。尤其是在我國根據馬克思主義建國理論，把公務員當作階級統治的國家機器發揮職能的工具的身份定位的情況下，公務員的生存權和發展權的司法救濟——訴權的建設更是刻不容緩了。

二、作為公務員應當享有訴權的必要性

無論我們承認與否，社會契約論的建國理念都已無可爭議地成為我們這個時代認同度最高的建國理論了。現代意義上的憲政是從一個逐漸走向成熟的契約化的或者說從傳統轉入現代的社會內部生長起來的。19世紀誕生的馬克思主義的建國理論同樣強調統治階級通過相互間的契約而形成統治階級意志并據以建立國家政權和政府。國家政權和政府的建立以個人的自由意志的合意為依據，國家政權和政府的存在離不開個人的先在的存在。統治階級通過相互間的契約形成統治階級意志并據以建立國家政權和政府的目的首先在保障其自身作為個體的存在，其訂立契約的目的不過是為了自身作為個體能夠更好的存在，讓渡部分權利給國家以避免因為社會的無序而陷入毀滅而已。作為國家公務員，首先也是作為一個獨立的生物的人而存在，依然享有統治階級通過相互間的契約而約定的平等的約束或惠及所有公民的權利。國家公務員首先是統治階級的一份子，理所當然地享有訂立契約的自由，其選擇訂立契約而讓渡部分自身的權利于國家亦是為了享受國家的有序所帶來的安定，以及國家因為公民讓渡權利給政府而給予公民的一切政治、經濟、文化、和社會的權利。其作為公務員參與國家管理純粹是為著自身生存和發展之需。公務員履行國家職能時是以一種代理人的身份來行使國家授予的權力，并未放棄自己作為人的權利而成為國家機器履行國家職能的工具，更未放棄自身作為獨立自由的個體的基本人權。“人并非只是實現國家職能的手段或客體，國家應為人的利益而存在，而非人為國家的利益而存在。”公務員是一個獨立自由的個體，不能因其代表公眾管理國家就被剝奪人所應當享有的起碼的人權，將其視做國家機器的一部分。由于每個人參與契約，建立主權的目標是促進自身的自我保存。遵循的是個人不再保留保護自己生命的權利，而不是放棄自己的所有權利，尤其是作為基本人權的生存權和發展權。所以把人工具化為國家機器的一部分，片面強調管理國家的公務員是人民的公仆，而忽視保障其基本的人權，違反了人之本性。

公務員是統治階級的一員。其應當享有和其他統治階級成員一樣的人權。僅僅因為公務員作為統治階級的代表，成為參與政府管理的“公仆”，就被無情地剝奪獲得行政處分之后提起行政訴訟的權利，就被無情地剝奪獲得人權保障的司法救濟的權利，筆者認為甚為不妥。

如前所述，公務員參加國家機關的工作，從國家機關的角度來看是為了發揮國家機關的職能，公務員的行政行為只是國家機關的法律人格的外化形式，亦即公務員僅僅是國家機關的代理人而已，其行為是以國家機關的名義而為，其結果亦歸屬于國家機關。但從公務員的角度來考察，我們則會發現公務員參加國家機關的管理活動，蓋為其自身的生存與發展。公務員首先是作為一個“人”—一個獨立自由的人而存在的，其次才是作為國家機關的一部分而存在的。人的第一要義在于保全自身，人首先關心的是自己，一旦他達到懂事的年齡，當他自己就可以判斷何種方法適合保護自身時，他就變成了自己的主人。當一個人成為自己的主人的時候，當其作為一個理性的人存在的時候，我們憑什么證明他愿意放棄首先作為人的權利而甘愿成為國家機器的一部分呢?公務員參與國家機關的管理活動轉讓的是自己的管理才能，而絕非人權。“人權是對作為社會交往的主體自然人生存和發展條件的最低限度的關懷，”是人之所以為人的最基本的權利，是神圣不容侵犯的。人必須首先解決好吃、住、穿的問題，然后才能從事政治、科學、藝術哲學、宗教等活動。人們的生存權，是其現實有效地行使其他人權的基礎。生存權的實現是其他人權實現的基本前提。生存權同發展權密不可分。聯合國《發展權利宣言》指出：“發展權利是一項不可剝奪的人權，由于這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治的發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現。”沒有國家、社會和個人的全面發展，其他人權同樣無從談起。對于發展權，塞內加爾法學家卡巴，穆巴依在1972年在法國斯特拉斯堡國際人權研究院演講時也提出：“發展是所有人的權利，每個人都有生存的權利，并且每個人都有生活得更好的權利，這項權利就是發展權，發展權是一項人權。”個人發展權的現代內容，包括自由權與生存權的充分實現是實現發展權的保障，個人潛能的自由開發與個性的充分發展是個人發展權的核心內容，發展機會均等權是實現發展權的基礎。

三、完善公務員人權法律保護的建議

1.通過完善立法來保障公務員的生存權和發展權

“法律是保障人權的有力工具。只有將人權保障的原則寫入立法，才能使人權保障的舉措有法可依，從而使各項遏制侵犯人權的司法、執法活動得以正當化。”人權的法律保護首先表現為國內法的保護，其次表現為國際法的保護。作為人權法律保護最主要、最經常、最有效的形式的國內法保護又分為憲政保護、立法保護、行政保護、司法救濟四個方面。2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第33條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”通過憲法對人權的宣示、確認和保障工作，確立了人權崇高的法律地位和權威，完善了我國人權的憲政保護，為立法保護、行政保護、司法救濟等其他保護形式奠定了基礎。

2.完善《行政訴訟法》，賦予公務員訴權

司法救濟是對公民權利的最后一道保障，是對公民權利最后的救濟。人權保障領域亦不例外，作為人權保障的最后一道防線，訴權在保障公務員人權方面發揮著重要的作用。“訴權是憲法和法律所保護的各種形式人權的保障性人權，是現代法治社會中第一制度性人權。”訴權本身即是人權在訴訟法上的集中體現，是啟動訴訟程序對其他人權進行司法保障的前提性要件。“訴權的根本目的就是在憲法和法律上確認一種對抗國家機關在人權保障行為中的法律機制，即當國家機關的行為不能有效保障人權的時候，人權受到侵害的個人必須在法律上能夠向國家機關反映人權受到侵害的狀況，并且能夠獲得法律上的必要機會來向國家機關陳述人權受到侵害的理由，要求國家機關采取必要的措施，來排除各種阻礙人權實現的因素，保障人權得到切實有效的實現。”因此，加強訴權的制度性建設意義非凡，其必將為我國的公務員人權保障奠定堅定的基石。

其實，我國的訴權制度性建設已經在人權保護的實踐中取得了一定的成績，2004年的“人權入憲”首先提供了憲法依據；《中華人民共和國公務員法》第100條關于聘任制公務員的“人事爭議仲裁制度”的特別規定則將公務員享有的憲法上的人權進行了具體化；尤其是聘任制公務員享有的向人民法院提起訴訟的權利，更透射出我國公務員身份定位的悄然變化。公務員已不再僅僅是國家機器的一部分，其可以通過與國家簽訂聘任合同的形式，進入國家機關充分實現自己作為一個獨立自由的自然人所享有的生存權和發展權；并在生存權和發展權受到侵犯之際通過行使訴權來實施司法的最后救濟。

人權作為人類的一項普適價值，僅僅依靠國內法保障是不充分的，我們必須重視借助國際法的人權保護和救濟制度來推動國內法的人權保護。我國已加入《聯合國憲章》、《世界人權宣言》和《經濟、社會、文化權利國際公約》等一系列重要的國際人權公約，目前全國人民代表大會正在醞釀批準《公民權利和政治權利國際公約》。我們相信，實現公務員人權保障的司法救濟，真正解決人權實現的法律保障問題，已經為期不遠。

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責任編輯 肖利