國際貨幣體系變革中的組織機制重構

摘要：在全球金融危機的陰霾下，國際貨幣體系的變革問題備受關注。除了實體性的國際貨幣金融機制外，作為組織支撐的國際貨幣組織機制也亟需改革。國際貨幣基金組織(International Monetary Fund，以下簡稱IMF)作為最大的國際金融組織，近年來金融監管低效、危機防控失當，其組織機制重構勢在必行。國際貨幣基金組織機制的重構，是更清晰地定位IMF、提高其運作效率、增強其危機防控能力的必然要求。是國際貨幣體系變革的重要一環。該重構直指IMF雙重屬性的實質、撼動美國金融霸權的地位，需要循序漸進，需要實力和戰略的綜合運用。

關鍵詞：國際貨幣體系；組織機制；國際貨幣基金組織

中圖分類號：F831.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)03-014l-03

在全球金融危機的陰霾下.國際貨幣體系的變革問題備受關注。除了實體性的國際貨幣金融機制外，作為組織支撐的國際貨幣組織機制也亟需改革。國際貨幣基金組織(International Monetary Fund，以下簡稱IMF)作為最大的國際金融組織。近年來金融監管低效、危機防控失當，其組織機制重構勢在必行。

一、IMF組織機制之局限

1944年《國際貨幣基金協定》的出臺，開啟了機制化國際貨幣合作的序幕，奠定了以IMF為協調中心的、基于規則之上的多邊合作格局。IMF的介入改變了過去國際貨幣合作監督與協調不足的狀況。但IMF組織機制也存在種種局限。

(一) IMF決策規則的不公平

IMF采用加權表決制。各成員國擁有的投票權由份額票和基本票兩部分組成。但迄今為止，基金組織投票權的總蕾增加了37倍，而基礎投票權被嚴重稀釋——在總投票權中的比重從IMF成立之初的11.3％下降到2.1％。成員國的投票權主要由其所持基金份額的大小決定。另外，IMF需要有85％以上的多數票通過的事項不斷增加，使成員國之間決策權的失衡進一步加劇。美國占有16.77％的投票權，這意味著它對重大決策享有一票否決權。實踐中。十個主要發達國家形成“十國集團”集中投票，幾乎可以壟斷一切。1990年代以來，發展中國家總體經濟實力不斷增長，從1990年至2006年間，發展中國家占全球GDP的比重從15，9％上升到25％。但發展中國家在國際貨幣體系中的地位與實際貢獻極不相稱，中國的投票權甚至低于歐洲小國比利時。

(二) IMF監管規則的“軟法化”

IMF的監管職能往往通過IMF與成員國之間的磋商來實現，然而這方面規則呈“軟法化”狀態。嚴重削弱其法律效果。其一，磋商的法律效力不明確。磋商效果很大程度上取決于成員國的態度，即IMF協定中磋商義務是否具有拘束力、應否嚴格執行，以及在多大程度上執行，基本上都由成員國自行選擇。其二，磋商的實施缺乏具體制度支持。進人磋商的條件、程序等規定的缺位。使磋商的實施基本上取決于執行董事會的意志。在具體實踐中時常被各種因素干擾，影響其公平性和效率性。

(三) IMF組織機構的不完善

IMF自成立以來，其組織架構沒有進行過大幅調整和充實，存在種種僵化和缺陷。一方面。理事會的正式決策機構缺位。理事會作為IMF的最高權力機關。成員國代表眾多，存在諸多掣肘，難以及時應對所有決策問題。有必要設立一個類似聯合國安理會的正式決策機構。早在1978年《國際貨幣基金協定》第二次修改，就提出設立“行政委員會”作為決策機構，然而迄今未能建立：另一方面，執行董事會的權力過濫。從法律定位來看，執行董事會是IMF的日常事務機構。然而，目前除協定明確規定由理事會享有的少數權力外，其他幾乎所有權力都為執行董事會壟斷，加上基金協定的“軟法化”和很多條款的概括性，使得實際上執行董事會權力極度泛化。

(四) IMF的職責和權利不對等

根據IMF協定的規定。IMF承擔監督成員國國際收支狀況、協助逆差國調節國際收支的職責，但實踐表明IMF相應權利卻是缺失的：一方面，IMF在幫助成員國恢復國際收支失衡時，無權要求順差國調整自身的經濟政策，只能要求逆差國采取相應的調節措施：另一方面，IMF在化解國際金融或債務危機時常常受少數發達國家的左右，自主權嚴重不足?？傊?，IMF的權利缺位使它在防范和化解國際金融危機時表現軟弱，備受詬病。

二、IMF組織機制局限之實質與根源

IMF組織機制局限的實質可以歸納為IMF作為金融中介者和金融監管者的角色混同與沖突，追根溯源，這與操控IMF機制設計與發展的金融霸權息息相關。

(一) IMF組織機制局限之實質

《國際貨幣基金協定》賦予IMF金融中介者和金融監管者的雙重屬性。但設置同一套內部運作機制來行使這兩種職能。這種混合狀況導致國際貨幣合作的非對稱性。一方面，IMF是一個金融中介機構，由成員國注資成立，提供融資服務。IMF資金量的充實和融資服務能力的提高，依賴于經濟實力強大的債權國。為保障債權國的資金利益，IMF的組織機制設計并非以主權平等為原則，而是類似公司的保證股東利益原則。典型如加權表決制，就是按照出資額來分配不同“股東”的權利義務，相應地資金需求較大的債務國權利明顯受限：另一方面，IMF是一個金融監管機構，承擔金融監管的職能，掌握成員國有關國際貨幣義務的履行情況并作出評估，對成員國之間的貨幣事務進行協調。但相關監管機構和人員的產生、監管政策的出臺以及實施。沿用同一套表決制度。這實際上使發達國家的優勢地位延伸到金融監管領域，加劇了成員國權利義務不均衡的程度?？梢?，《國際貨幣基金協定》賦予IMF雙重屬性，而在內部運作上卻統一適用類似商業公司的模式。這使得IMF成員國的決策權與經濟實力掛鉤，無法始終貫徹利益均衡的原則；使得IMF的監管受制于資本強國，磋商機制效率差強人意；使得IMF的組織機構權力運作失衡，實為發達國家所把持；使得IMF權利缺失，逐漸邊緣化。以上種種，不可避免地給國際貨幣合作帶來不穩定因素。

(二) IMF組織機制局限之根源

二戰以后，美國在政治、經濟和軍事上的強大實力，使其取代英國成為世界霸主，主導了1944年《國際貨幣基金協定》的出臺，建立IMF，把持其決策機制，推動“雙掛鉤”的國際貨幣體系的發展。，使美元成為等同于黃金的世界貨幣。布雷頓森林體系的崩潰標志著美元霸權的相對衰落，但美元仍是主要的國際結算和儲備貨幣，仍扮演著最重要的國際貨幣的角色。而且IMF協定機制的基本框架沒有改變，IMF金融中介職能的強化以及監督磋商制度的擴容，反而更易為美國所操控。20世紀90年代以來，由于美國“新經濟”的發展和歐、日發展的停滯，美元的貨幣霸權地位得到一定程度的恢復。美國憑借高度發達的金融市場，使美聯儲充當起世界中央銀行的“過度特權”角色，向全世界提供低風險、低收益、高流動性的資產。另外，以美國為首的七國集團在事實上控制了IMF的決策，IMF組織運作的獨立性和有效性越來越受質疑。正如蘇珊·斯特蘭奇和其他批評家所言，IMF機制“是反映美國利益的，并不如美國的體系理論鼓吹者所說的那樣在政治上和經濟上是中立的?！?/p>

總之，IMF機制是美國經濟制度霸權的重要一環，二戰以來美國的綜合實力雖偶有波動，但對IMF的主導地位從沒根本動搖，即通過主導IMF機制的制定、修訂和實施，使不對稱的國際貨幣合作現象“合法化”。

三、IMF組織機制重構之前景

雖然目前美國在國際貨幣體系中的地位略為下降。其他大國實力在增長，但是基于共同利益以及制度演進過程中“慣性”的作用，一定時期內其他國家仍然會接受美國的領導，IMF組織機制的重構必然是一個長期、緩慢的過程，需要一個從短期、中期到遠期的進程設計。

(一) IMF組織機制重構之短期進程

從短期進程來看，IMF組織機制之重構可從比較容易達成國際共識的方面著手，以提高IMF的決策平等與運作效率為目標，對已有機制進行修改和補充。

其一，重新審核IMF份額。增加發展中國家的份額投票比重，是推動IMF進行實質性改革的基礎和前提。2008年4月，發達國家在IMF的發言權比例從59，5％降為57.9％，發展中國家則從40.5％上升為42.1％。加上前年新加坡會議通過的第一階段改革成果，中國在IMF的份額增加到3.997％，發言權增加至3.807％，印度則分別為2.443％和2.338％。盡管如此。發展中國家的經濟地位還是被低估。本次全球金融危機后，包括美國在內的發達國家對于IMF份額調整的態度有所松動，二十國集團倫敦峰會提出2011年1月之前將結束起草關于份額改革的方案，匹茲堡峰會決定新興國家在IMF投票額度增加5％?？梢奍MF份額變革進程已經啟動，發展中國家應該利用形勢發展爭取更有利的變革方案。

其二。改善IMF的治理。斯蒂格利茲曾批評IMF：“使人惱怒的……在于所有的事情都是關起門來操作的”。增加IMF的透明度，便于成員國監督IMF從而最大限度地消減IMF組織機制的負面效應。其一，增強IMF決策過程的透明度。IMF主持下的磋商和IMF內部的合議往往不予公開，這容易導致“黑箱作業”從而影響IMF決策的公信力。當然，此改革須適當平衡國際貨幣合作與各成員國的金融主權。其二，增強IMF資金使用的透明度。從法理上講，IMF處理融資事務是基于成員國授權。各成員國理應對IMF的活動過程及范圍有知情權，IMF應規定一套嚴格的信息披露程序，保證IMF及時、全面地向成員國說明資金使用方向、使用效果等。其三，增強IMF人事選撥機制的透明度。最近歐盟宣布放棄其獨享的IMF總裁提名權，這對于改變IMF總裁選舉的不透明和政治化具有積極意義，未來IMF各個部門和層級的人事選撥都應進一步增強透明度，保證地區和專業背景的多樣性。

其三，加強IMF與其他國際經濟組織的合作。加強IMF和其它國際經濟組織的合作與交流，取得國際經濟市場監督的有機協調。是彌補IMF組織機制內在局限的有效手段。一方面，與全球性國際經濟組織，例如世界銀行、國際清算銀行、巴塞爾委員會、WTO等開展合作。合作的重點可以考慮放在推廣通用標準、監督標準的使用以及信息資源共享等方面。另一方面，與各種區域性國際經濟組織開展合作，提高風險防范的及時性和有效性，尤其是著力促進發展中國家的體制改革和結構調整，提高其在國際貨幣體系中的地位。

(二) IMF組織機制重構之中期進程

從中期進程來看，IMF組織機制之重構應該針對那些對國際貨幣體系具有重大影響的制度，通過較深層次的調整。使IMF在國際貨幣體系中發揮更行之有效的組織作用。

在IMF的決策機制方面，應以公平合理為目標，努力推進三方面的變革：一是在一定程度上擴大以國家主權為依據的基礎投票權，增強IMF表決機制的平等性；二是縮減特別多數票表決事項的范圍。改變IMF協定中特別多數票通過事項不斷增加的趨勢，尤其要嚴格控制85％以上特別多數票通過事項的范圍。限制美國“一票否決權”的使用。三是進一步完善份額制和加權投票制。IMF獨立評估機構(IEO)進行的自我審視性文件也談到：“所有的IMF改革……最關鍵的是改革份額制和加權投票制，這直接關系到IMF的未來?！?/p>

在IMF的組織機構方面。應從兩方面提高其治理績效。一是加強理事會的決策機制。設立行政委員會作為理事會的決策機構，并確保該委員會人員組成的廣泛代表性，避免由幾個主要發達國家成員國控制。二是嚴格控制執行董事會的權限。使之符合日常事務處理者的身份。首先，董事的構成應更具廣泛性和代表性，降低指派董事的比例；其次，進一步規范執行董事會的議事規則和工作程序；最后，強化理事會對執行董事會的監督，包括對執行董事會報告的質詢，對執行董事會決定的否決，等等。

(三) IMF組織機制重構之遠期進程

在《國際貨幣基金協定》的六大宗旨中，第一條就是“通過設立一個就國際貨幣問題進行磋商和合作的常設機構，促進國際貨幣合作”?？梢奍MF實際上是一個國際貨幣問題的磋商與合作平臺。要建立一個長期、穩定及富有成效的磋商與合作機制。一個必要前提是當事各方在地位上應該是平等的。然而，在IMF框架下，發達國家和發展中國家的權力分配明顯不均，IMF組織低效，職能異化。

從長遠來看，IMF應在條件成熟時，把金融職能剝離開，轉移到世界銀行；IMF成為貨幣金融領域的“聯合國”，或者說“聯合國國際央行”，負責制定國際金融運行的規則，并承擔國際金融市場的監督工作，穩定世界經濟，協調各國利益。在決策上實行一國一票制，成員國主權平等原則得到高度貫徹。

筆者預期，IMF的根本重構須建立在區域金融合作高度發展，以及幾個主要貨幣區的良好協調基礎上，唯有如此，才可能建立世界中央銀行、實行單一貨幣、更新IMF職能?？梢灶A見，這種組織機制重構從根本上改變國際貨幣體系的版圖，觸動多方的經濟和政治利益，必將面臨重重障礙，注定是個長期而曲折的過程。各個國家。尤其是發展中國家，應抓住各種歷史機遇，推動IMF組織機制重構的進程。例如，此次金融危機重創了美國的經濟和金融體系，向來霸氣十足的美國也不得不求助更多國家共同應對，這也就是布什總統贊同的“擴大發展中國家在國際貨幣基金組織和世界銀行的投票權和代表性”的重要原因，而且以美國為首的幾個國家主宰世界的格局越來越難以維持了，七國集團向二十國集團的過渡，對美國霸權也是一種打擊。在這些形勢下，發展中國家和新興國家有可能在現有力量條件下，采取恰當的戰略。爭取更多話語權，謀求推動國際貨幣機制的改革。

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責任編輯 王友海