投資決策分析在政府信息化建設中的應用價值

政務信息資源是國家信息資源的重要組成部分，作為生產要素、無形資產和社會財富，信息資源與能源、材料資源并列為未來的三大戰略資源，政府信息化的建設和應用是實現對政務信息資源有效管理和服務的重要前提，政府信息化作為國家信息化的龍頭，將直接影響到整個經濟社會信息化的進程。

目前，我國的政府信息化建設在投資規劃、應用效率和管理機制等方面還存在著許多問題，已建成的信息系統不能實現其應有的價值，從廣義上講，不能實現其應有價值的系統即被視為投資失敗，而阻止投資失敗最好的辦法就是把有限的資金投入到更有價值的信息系統建設上，這就是政府信息化投資決策分析要解決的問題。

“十二五”是政府信息化建設承前啟后的重要時期，將進入一個以深化應用為顯著特征的新的發展階段，如何讓政府信息化投資更有價值，使信息系統的應用能夠發揮最大的使用效能，是投資的決策者們面臨的巨大挑戰。

政府信息化投資決策分析的重要性

政府信息化建設是一個投資大、歷時長、涉及面廣的系統工程，它的艱巨性和復雜性，以及對政府影響的長期性和廣泛性決定了我們必須對項目的投資進行審慎的決策。因此，對政府信息化項目投資決策分析的重要性是：

（1）政府投資巨大

政府信息化是一個龐大的系統工程，它具有涉及的部委多，業務分工和業務流程復雜，組織協調工作量大等主要特點，因此，項目的建設需要投入大量的資金。能否利用好這些資金，使其達到既定的目標，是投資項目決策分析階段至關重要的任務，投資巨大而收效甚微的項目將浪費人力、物力和財力，造成巨大的財產損失。

（2）潛在的風險多

政府信息化建設受社會經濟、項目背景、組織環境和技術工具等多方面因素的制約，因此是一個具有高風險、高失敗率的投資，主要來自于：

公共部門環境的風險。多部門的業務協同往往會發生多重利益的相關方的矛盾，不同的利益相關者具有不同的認知和利益訴求，形成了影響政府信息化投資決策的重要因素。

組織因素的風險。組織內部人員思維方式的創新，主要表現在對項目的支持度與接受度，對能否成功運行系統有不可忽略的作用。

工作層面的風險。業務流程的重組和再造的結果，能否保證新建流程的合理化和易操作性，實現簡化工作程序的目的。

技術層面的風險。實施的技術方案和實現方法是否是恰當的和適合的，方案的選擇是否陷入了選擇最貴、最高級的，而不是最好的方案的誤區。

成功的政府信息化建設必須將政策、流程、信息和技術結合起來，因此，在項目的投資決策過程中要不斷地排除和規避來自于各方面的風險，提高投資決策分析的質量，以達到項目預期的效果。

（3）信息資源有待整合

政府信息化建設迫切需要在一個整體的框架下有計劃、分步驟地完成，每一個項目都是整體框架中相關的組成部分，站在全局的角度，對信息化項目進行投資決策分析，是實現政務信息資源整合的必要條件，對于政府信息資源的合理使用、關聯信息的互連互通具有重要的意義。

（4）公民的高期望值

政府信息化建設是加快政府職能轉變，提高行政工作的質量和效率，增強政府工作的科學性、協調性和民主性，更好地服務于公民的重要內容，與公民的切身利益有直接的關系，具有很高的關注度和期望值，成功的政府信息化建設不僅為公民的工作和生活提供了便捷的服務，也能極大地提高政府在公民心目中的威信，實現“雙贏”。

政府信息化投資決策分析方法概述

投資決策是政府信息化建設中關鍵的管理活動，投資決策分析的結果是決定政府信息化投資效果的重要因素，怎樣的投資決策才是“好”的投資決策，國內外眾多的管理學者，針對項目投資決策的研究都傾入較多的關注，提出了許多投資決策分析的方法和工具。

（1）投資決策分析過程

所謂的投資決策分析就是采用適宜、可行的分析方法，來確定哪些信息化項目應該投資，投資多少，如何采取切實有效的策略去提高投資的質量和效率，這是一項艱巨而復雜的工作。政府信息化投資決策分析的過程一般采用階段分析的方式，分三個階段完成。首先，對于提出的問題，定義最終的目標；其次，綜合分析相關的因素，研究并提出解決問題的方案；最后，對方案進行評估、篩選，得出對問題決策評估的結果。投資決策分析過程采用階段分析的好處是能夠明確每一階段的重要活動，對各重要活動提出要達到的目標及達到目標的方法。下面分別介紹項目投資決策分析過程三階段的主要活動：

對于一個投資問題的提出（如：XX信息化建設項目）：要求提出的問題應具有一定的復雜性，并與政府的信息化建設目標緊密相關。

第一，了解項目的本質及背景。這是投資決策分析的基礎，在這一階段，應完成如下工作：確定項目的目標（主要通過①愿景描繪；②期望與顧慮分析；③明確目標；④戰略框架分析幾個步驟完成）；找出和評估項目的利益相關者（主要通過①定位圖；②利益相關者分析幾個步驟完成）；分析需要解決的問題或工作流程（主要通過①自我評估；②問題建模；③流程分析幾個步驟完成）。

第二，尋找和測試項目的解決方案。這是尋找項目解決方案的過程，在這一階段，應完成如下工作：尋找項目最佳及現有的實踐經驗、工具與技能（主要通過①最佳實踐分析；②技術知曉評估；③標桿分析；④環境掃閱幾個步驟完成）；開發和測試可供選擇的方案（主要通過①解決方案模型；②MME方案選擇；③原型系統幾個步驟完成）。

第三，評估可供選擇的方案并做出投資決策。這是評估和選擇實施方案的過程，在這一階段，應完成如下工作：比較風險（主要通過①風險分析；②情景分析；③預測幾個步驟完成）；比較項目的成本及預期性能（主要通過①成本估算；②成本收益和成本績效幾個步驟完成）；做出并解釋最終決策（主要通過①MAU模型；②排序方法；③SWOT分析幾個步驟完成）。

項目投資決策分析結束后，要根據分析結果編制項目建議書。項目建議書首先要闡述項目的任務和目標、實施方案、預期收益、績效評估指標、預期風險及應對措施等內容，最后提出工作計劃、完成步驟、管理方案、人員安排、成本估算及資金渠道等內容。

投資決策分析是一個系統的、動態的分析方法，它跳出了傳統的一個人冥思苦想的解決方法，而是由一群人組成的集體參與的決策方式，從而降低了決策的風險。投資決策分析是一個循環漸進、改善提高的分析過程，因而投資決策分析的結果不是不可修正的，應在工作的實踐中不斷地對其再分析和再評估，檢驗修改后的方案，提高投資決策分析的質量。

（2）投資決策分析工具及應用

對應于政府信息化投資決策分析過程中的關鍵活動，有許多可供選擇的投資決策分析工具，每一種工具都有其優缺點和適應性，目前常用的投資決策分析工具有以下幾種：期望與顧慮分析（Hopes Fears）、目標制定（Objective Setting）、戰略框架分析（Strategic Framework Analysis）、利益相關者分析（Stakeholder Analysis）、MME方案選擇（Modest，Moderate，and Elaborate Alternatives）、成本收益分析（Cost Benefit Analysis）、MAU多屬性效用分析（Multi-Attributes Utility Analysis）、SWOT分析（SWOT Analysis）。

這些分析工具不一定要全套使用，它們之間可互相替代，使用時應根據項目的特點因地而宜。由于篇幅的原因，下面簡述其中幾種分析工具的應用：

● 戰略框架分析

戰略框架分析是對實現目標必須考慮的內外因素進行綜合的分析，是一個對項目的目標進行細化的過程，用于前述的“投資決策分析過程”中“確定項目的目標”的第④步。

戰略框架分析方法的核心是尋找能影響項目完成目標的4個要素，即：為達到目標潛在的合作伙伴；與之相關的信息及其它資源；與之關聯的創新產品和服務；對服務對象進行具體的描述。戰略框架分析示意圖如圖1。

采用這個分析方法可以擺脫固有的思維方式，通過上述描述能夠發現眾多的與項目相關的角色，為制定工作目標提供了更多可用的素材。它的局限性是：只注重“促進因素”，而忽略了“阻礙因素”；只注重可能性，而忽略了可行性。

● 利益相關者分析

研究利益相關者是政府信息化投資決策分析的一個重要任務，利益相關者是指任何可能直接或間接影響（或被影響）一個組織實現其目標的集體或個人，對利益相關者的分析是對一個項目及其主要相關人之間的關系進行結構化分析的過程，用于前述的“投資決策分析過程”中“找出和評估項目的利益相關者”的第②步。

利益相關者分析方法的核心是尋找利益相關的組織或人，即所有可能受到項目正面和負面影響的用戶，它包括：受到項目影響的特殊利益團體；項目的倡導者；項目的直接、間接服務對象；將受到項目影響的組織或政府部門；項目的中間人等等。表1是利益相關者分析表（按照此方法可對項目、各子項目、各功能進行分析）。

利益相關者分析的作用是了解一個組織和項目的內外部環境，分析利益相關者之間的差異，估計利益相關者對項目可能產生的影響力，明確項目可能產生的結果并與利益相關者配對，從而對不同的利益相關者采取不同的對策。它的局限性是：分析過程是一個主觀的過程；分析需要對因果關系及過程進行假設；過于簡化關系。

● MME方案選擇分析

MME方案選擇分析是對投資方案選擇和比較的過程，主要考慮各種方案帶來的最終利益和目標，用于前述的“投資決策分析過程”中“開發和測試可供選擇的方案”的第②步。

MME方案選擇分析方法的核心是將完成系統功能的工作方案按溫和、中等、充分的方案劃分，從溫和的方案著手，依次制定中等和充分方案的功能設計，再將溫和、中等和充分的方案，以更便宜（指減少或避免所需時間）、更快（指再造流程）、更好（指實現創新）作為衡量指標，確定每一種方案的利益。表2是確定各種方案利益表。

MME方案選擇分析的作用是找出各方案的不同功能和特性，對預期績效進行劃分和評估，為成本估算提供基礎信息。它的局限性是：需要清楚了解可能存在的資源；需要明確衡量指標；需要進行預測。

● SWOT分析

SWOT分析是對組織內外部條件各方面內容進行綜合和概括，進而分析組織的優劣勢、面臨的機會和威脅的一種方法。用于前述的“投資決策分析過程”中“做出并解釋最終決策”的第③步。

SWOT分析具有顯著的結構化和系統性的特征，在形式上，SWOT分析法構造了SWOT結構矩陣，并對矩陣的不同區域賦予了不同的分析意義（見圖2），SWOT的含義分別是：強項（Strengths）、弱項（Weaknesses）、機遇（Opportunities）和威脅（Threats），其中，S、W是內部因素，O、T是外部因素。通過SWOT分析，可以實現對項目的外部環境和內部資源進行分析的目的，把資源和行動聚集在自己的強項和有最多機會的地方，回避自己的弱項，防范威脅，也是實施前的最終的綜合檢驗。

SWOT分析方法的作用是用系統的思想將似乎獨立的因素相互匹配起來進行綜合分析，將組織“能夠做的”（即組織的強項和弱項）和“可能做的”（即環境的機遇和威脅）有機地組合起來，以使戰略計劃制定得更科學、更全面。它的局限性是：要求信息的質量和數量要盡量真實、客觀、精確。

本文所述的投資決策分析方法和工具適用于政府信息化的規劃、決策和管理人員借鑒和使用。但由于這些分析方法和工具主要是從國外引進的，再者，以上我們已經了解到，無論是那種工具，都有其優勢和局限性，因此，在實際應用中，使用者應結合我國政府信息化建設的特點，選擇適合的投資決策分析方法，摒棄現有理論的缺陷和不足，使投資決策分析在政府的信息化建設中發揮真正的價值。