中國社會養老保險的公平性分析

摘 要：我國社會養老保險的不公平主要表現在省區之間、城鄉居民之間以及城鎮不同群體之間的差異等幾個方面。條塊分割的社會養老保險體制導致了公平性的缺失。應該借鑒國外經驗，加大對農村養老保險的支持力度，促進社會公平，加快社會養老服務業的發展，構建城鄉統一的、多層次的社會養老保險體系。

關鍵詞：社會養老保險；區域差異；公平

中圖分類號：D57 文獻標識碼：A 文章編號：1006—3544(2011)01—0047—03

社會養老保險制度是社會保障制度的重要組成部分，建立惠及全民的社會養老保險制度是國家一項重要的社會安全政策，加快完善社會養老保險制度公平性與效率性是經濟發展和社會進步的必然要求。也是改革和完善我國社會保障體系的重大舉措。就中國目前的社會養老保險制度而言，條塊分割的社會養老保險體制導致了公平性的缺失。在經濟領域，公平表現為利益主體之間利益分配和利益關系的公正合理，一般具體化為收入均等化和機會均等化兩個方面。本文對社會養老保險制度的公平性考察所涉及的“公平”主要強調機會的均等，具體表現為社會養老保險的參保覆蓋率、養老保險的工資替代率等等。所考察的區域差異主要表現為三個方面：各省區的差異、城鄉居民之間的差異以及城鎮不同群體之間的差異。

一、我國省區社會養老保險的差異

(一)參保覆蓋率差異

這里所指的參保覆蓋率是指當年末所有參加養老保險的總人數占全部就業總人數的比例。我國各省級區域城鎮養老保險制度參保覆蓋率如表1所示。養老保險制度參保覆蓋率把不能正常繳費或已中斷繳費的人也納入其中，可是我們都知道他們大多數很難再繼續繳費，最終也就不能享受到養老保險金，所以計算出的養老保險參保覆蓋率會比實際情況高。

從表1可以看出，2008年，我國各省級地區城鎮養老保險參保覆蓋率差距巨大。覆蓋率最高的東部地區的廣東與最低的西部地區的西藏相差近8倍；西部地區10個省(市、區)的參保履蓋率均在全國平均水平以下。

(二)工資替代率差異

由于近年數據可獲得性較差，遂采用2003年數據。雖然數據較舊但已可以明顯看出區域間工資與退休金的巨大差距。表2顯示，在全國平均養老金工資替代率為67的情況下，工資替代率最高的貴州省高達90，最低的上海43，兩者相差1倍多。一般來講，國際上通行的養老保險工資替代率為40％～60％，而中國除北京、上海、廣東等一些發達地區工資替代率在50％左右外，其他地區幾乎都高于國際通行標準，也高于其他發達國家的養老金工資替代率。

造成以上兩種差別的主要原因可以歸結為經濟發展水平的不平衡。一般而言，經濟發達地區，養老保險制度比較完善，參保率較高；經濟落后地區，人均GDP或者人均工資收入較低，則養老保險的工資替代率反而較高。建國以來至1978年改革開放前，中國一直實行區域均衡發展戰略，這一階段以現價計算的國民生產總值年均增長速度，東、中、西地區比為：6.81：6.78：7.63。但改革開放后隨著中國經濟發展戰略的轉變，經濟呈現不平衡發展的狀態，地區差距不斷拉大，見表3。

二、城鄉之間社會養老保險制度的公平性比較

城鄉之間社會養老保險的差異主要表現為制度設計的差異。中國的社會保障制度在建立和發展過程中體現出明顯的城鄉分割特征，主要表現在城鎮居民享受較高的社會保障和較全面的社會福利，而農民基本被排除在正式的社會保障制度之外。2009年，新農保的推出開啟了農村養老保險的新時代，使中國的養老保險制度向統一化邁出了一大步，但指導意見的執行和落實效果都還需要時間的驗證和考驗。

現階段，中國社會養老保險體制構架按照人口類型可分為城鎮企業養老保險、機關事業單位養老保險、農村養老保險三大部分。由于制度設計的不同，城鄉居民由于身份不同而享受不同養老保險待遇，見表4。

據國家民政部統計，1997年領取養老保險金的農民僅有61.4萬人，當年領取養老保險金3.34億元，人均僅544元；歷年積累的養老保險金只有139.2億元，按投保人數計算人均僅198元，水平很低；農村五保戶得到集體供養的有184萬人，供養率為76％，五保戶的年人均生活費為857元，還有1／4的孤寡老殘者未得到“五保”，再加上鄉鎮敬老院，福利院，光榮院等供養的老人，由社會負擔養老的老人總共也只有300多萬人，僅占農村65歲以上老年人口的5％，95％的老人需要依靠家庭養老和自我養老。據統計，目前中國農村中有97.6％的老人依靠家庭養老。總體而言，中國農村保障還是以家庭保障和土地保障為主，而一個綜合的可持續發展的農村養老保險模式仍在實踐。

三、城鎮不同群體之間待遇的差異

中國城鎮雖然有統一的職工養老保險制度，但是從表5我們可以看出，在現行制度下不同的人群之間享受的社會養老保險有巨大的差距：公務員仍然延續著計劃經濟時代的退休金養老制度，而自由職業者的養老政策卻沒有得到妥善解決，被人為地排除在制度之外。部分企業因經營狀況不佳而無法及時足額地為職工繳納保險費，其職工的養老也無從保障。

四、結論與建議

(一)結論

1 目前這種條塊分割的社會養老保險體制造成社會成員間的不公平。地區之間、群體之間社會養老保險制度的條塊分割導致了養老保險待遇的不公平，不利于社會的健康穩定發展。社會保障一向被譽為社會的“穩定器”，而中國長期分割的社會養老保障制度無疑增加了社會的不穩定因素。

2 條塊分割的社會養老保險體系阻礙了要素的合理流動。地區之間、群體之間社會養老保險制度的條塊分割對中國特殊就業群體一農民工的利益是極大地傷害，阻礙勞動力的自由流動，損害了勞動力資源的有效配置，影響了效率的提高和經濟的發展。正是城鄉分割的社會養老保障制度，為勞動力的城鄉流動形成了無形的壁壘，使“退保潮”在東部農民工聚集地大量爆發，阻礙了勞動力資源的優化配置和生產要素市場的自由競爭。

(二)建議

1 積極借鑒國外經驗。工業化發達的國家都為農民參加公共年金制度、專業性農民年金制度提供了大量的財政支持。比如，德國農業勞動者養老保險資金來源中財政支持所占比例為70％；法國國家財政對農業勞動者保障計劃的投入占計劃總資金的30％，其余58％的資金是從其他行業的保障計劃撥轉的；日本各級農民年金組織的經營管理費用。全部由財政補助；就是在波蘭、羅馬尼亞、保加利亞等農業占主要地位的國家，政府對養老金制度的財務支持力度也很大。Iq另外，在處理土地和養老保障的關系上，西方許多國家采用土地私有制，歐盟許多國家農民擁有土地，自主經營，供銷由政府統包，農民基本收入和養老繳費能力都有保障。在日本，農民擁有土地自我經營，供銷則由農協統包，農民收入與繳費能力自然有保障。中國與這些國家相比，對農民養老的支持就顯得十分薄弱。在政府對農民養老的供養上，與發達國家相比相差太大。我們應該借鑒國外發達國家對農村養老保險建設上的支持，加大財政傾斜，促進社會公平。

2 構建城鄉統一的多層次體系。中國社會養老保險制度的最終目標應該是建立城鄉一體化的多層次統一模式，即建立體現政府責任的社會基本養老保險，以個人責任為中心的“個人養老賬戶”在此基礎上，積極發展商業保險等其他補充形式的自愿養老模式。政府提供的社會基本養老保險除了體現政府政策、引導、扶持、管理等責任外，主要應提供惠及全民的基礎養老金，保證居民的基本養老生活，實現公平與效率的統一。

3 加快社會養老服務業的發展。政府要盡快出臺相關政策支持和規范養老服務業的發展。制定機構養老的相關政策，明確政府養老機構負擔的老年人條件、項目、標準和管理辦法。比如，對民間資本進入養老服務業制定優惠政策，頒布法律法規，對養老服務業市場進行調控和監督，提供設置機構和服務的基本規范，對養老服務機構的設置數量和規模進行統一的宏觀規劃，提供對人住對象的評估標準、人住價格的制定依據和標準，等等。另外，要加大財政投入，大力舉辦養老服務中心和養老服務機構，以解決養老服務房屋設施緊缺的問題，為老年人提供更多的養老社會服務。

參考文獻：

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(責任編輯：龍會芳；校對：盧艷茹)