民營養老機構的組織社會學分析

摘要：民營養老機構是機構養老的一支重要力量。由于體制性的原因，我國民營養老機構處于徘徊不前的狀態。本文利用組織社會學理論分析了民營養老機構運作的特點，明確了民營養老機構績效低下的原因，指出未來的民營養老機構應走產業化道路。

關鍵詞：新制度主義 民營養老機構 養老產業化

0 引言

人口老齡化、家庭結構小型化、需求多樣化等使得養老機構的需求逐漸加大。有關養老觀的調查顯示，老一代的人更趨向于選擇家庭養老，也有些老年人現階段雖然仍選擇與子女合住的家庭養老方式，但是他們在觀念上傾向和子女分開居住；中年人則已開始走出養兒防老的圈子，不少中年人表示，當自己生活不能自理時，寧愿去社會養老機構而不要子女照顧。這表明人們對機構養老方式的認可程度和需求程度逐漸提高。但是，全國的養老設施建設和運營并不盡如人意，截至2009年底，全國各類老年福利機構38060個，床位266萬張，收養各類人員211萬人。按照國際上5%的老年人要利用機構養老的經驗，中國至少需要800多萬張床位，現在缺口達540萬張，是現有床位數的200%，養老機構供給嚴重不足。目前，單靠公營養老機構不能從根本上解決養老問題，民營養老機構能夠緩解養老壓力，是機構養老的一支重要力量。

民營養老機構是在政府的大力提倡下依靠社會資本建立起來的。它的經營既能滿足個人做慈善的初衷，又能在長期內實現價值增值。但是按照現行法規，城市民辦養老機構被定性為非營利性社會福利機構。在這種制度安排下，民營養老機構得到來自政府的支持并必須體現其社會服務功能和公益性價值，不過，當前由于相關制度的缺失，民營養老機構在運作的過程中遇到了種種困難，這些制度因素制約了民營養老機構的進一步發展，甚至導致其無法維持，隨時都有可能面臨倒閉的危險。民營養老機構的這種困境既影響了其社會服務功能的正常發揮，也造成了其經濟效益的低下。本文通過民營養老機構運作特點的組織社會學分析，發現民營養老機構運行的體制性障礙，為養老機構的產業化經營提供理論支持。

1 新制度主義對民營養老機構運作的解釋

新制度主義把組織所處的環境分為制度環境和技術環境，技術環境是指組織生存于其中的包含技術、市場或其他眾所周知的經濟技術因素。新制度主義更關注制度環境，即一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規范、觀念制度等被人民普遍認可的社會事實。新制度主義理論指出，這兩種環境對組織的要求是矛盾的。制度化環境迫使單個的組織按照其要求來變更和調適自身的結構，以維護自身的合法性的維度。技術性環境要求效率，組織在實踐上又必須處理各種日常事務并極力追求組織績效，而這些事務和績效卻又與上述合法性維度無關。

在制度環境下，民營養老機構作為民辦非企業社會福利機構，一方面，由于缺少相應的制度和法律制約，該享受的政策性優惠幾乎享受不到。政府的投入包括資金投入和政策投入。資金投入方面，養老公寓期待床位補貼，但是遲遲不能到位（只有極少數地方落到實處）。政策投入方面，城市民辦養老機構能落到實處的只有免稅，這種優惠是養老公寓注冊為民辦非營利企業后自然獲得的。民政局主要審批養老公寓如何合法，以后的資助很難辦到。這個問題不一定是民政局的責任，民政部門并沒有強制相關行業為養老機構提供優惠的行政職能。但是不管怎樣，養老公寓的優惠政策僅停留在紙面上而無法落實。在經營艱難的初創階段，政府不能給予扶持。

另一方面，政府要求福利服務，民營養老機構在沒有獲得政策優惠的前提下還要承擔社會公共服務責任。實際運營中，民營養老機構主動與主管部門聯系，爭取獲得更多的資金和資源；養老機構讓老人參與社會慈善事業等活動，使之融入社會，然后再通過報紙、電視等媒體的宣傳活動，為養老公寓積累了聲譽。這種互動得到的正效應，一是爭取到些許資金，二是提高了養老公寓的知名度。雖然可以稍微解決民營養老機構的經濟運營不利的困境，但是由于民營養老機構自身行業的特殊性，也只能是勉強維持自身的溫飽問題。也就是說，民營養老機構的制度環境造成其經濟效益低下，經營利潤下降，不能繼續向養老機構注資，使民營養老機構陷入困境。不能行民辦非企業單位之實，這是令民營養老機構尷尬的地方。

技術環境下，民營養老機構的創辦人具有追求經濟效益和服務老年人的雙重目的。技術環境下的民營養老機構雖然努力建設自身的軟件環境，以提高經濟利益，但是前期成本投入大，后續資本不得錙銖必較，甚至后續資本接續不下去，導致服務專業化和正規化投入不足，在這種情況下提高服務層次和擴大規模就無從談起。民營養老機構普遍存在的問題是專業人員缺乏，素質不高，從業人員的專業程度不高；加之政府對這方面的監管不嚴，服務水平只是在護理員的熱情愛心上努力。但這項工作更大的要求是其科學性，需要專業的知識。這嚴重影響了民辦養老機構的服務質量，也就不能很好得體現政府所要求的公共服務功能。

從根本上講，民營養老機構發展緩慢，是因為它在制度環境下的福利功能要求和技術環境下的組織效率要求之間存在矛盾。如何破解這個矛盾是民營養老機構能否良性發展的關鍵。政府賦予民辦養老機構公益性，作為民辦機構來說，除了公益性的服務功能之外，還有對經濟效益的追求。公辦養老機構不用考慮是否破產和經濟效益的多少，而民辦機構是個人經濟實體，自負盈虧，這關系到能否持續經營。這種制度環境的殘缺造成了民辦養老機構的公益功能和經濟功能的雙重弱化。

2 民營養老機構的產業化道路

分析表明，政府對民營養老機構的推動作用還是很有限的。民營養老機構經營者在自身的能力范圍內盡最大努力發掘資源，但是左右的空間也有限。政府應遵照實事求是的態度，重新確立民營養老機構的定位，也就是走產業化發展的道路。具體措施是：

2.1 制定長遠規劃。從宏觀方面看，政府應根據中國人口老齡化現實情況，結合我國經濟發展的水平，出臺針對滿足老年人需求的養老公寓長遠規劃，有計劃有步驟地推動中國養老事業的發展。從微觀方面看，政府可選擇正在開發、適合建設養老設施的地段，在進行建設規劃時將養老設施納入規劃中，要求開發商嚴格按照要求進行開發建設，同時給予開發商土地價格及稅收等各方面的優惠。養老設施建成后，可由政府組織招標，社會力量按照股份制、租賃制或承包制進行經營，激發社會力量參與養老服務體系建設熱情。

2.2 加大投資力度。政府支持社會化養老的投資嚴重不足，導致公共養老機構不足，影響了老年人的生活質量。民營養老機構擔負起了近乎全部的責任。國家應實施普惠制政策提供基本的養老服務，在這個大背景下，激勵民營養老機構發展。針對如何培育健康的民辦養老產業的問題，政府應采取“公助民辦”的形式有效緩解民辦養老院“先天缺陷”的困境。盡快落實補貼政策，以床位補貼民營養老機構要及時到位。使每一個民營養老機構得到政府的優惠。在這個基礎上，利用評選的辦法，篩選一批出具有長遠發展潛力的養老機構給予重獎。目的有二，一是提高服務質量，形成模范，給一定區域內的養老機構起帶動示范的作用。二是，促進民營養老機構的優勝劣汰，將那些口碑較差、經營不可持續的機構清除出局，從而達到優化機構的目的。

2.3 強化管理制度，提高專業化和規范化水平。民營養老機構請管理專家進行崗位分析和組織設計，形成嚴格的組織體系和內部管理制度。進行工作分析，設置好部門，對每個職位實行嚴格要求。這樣雖然用人成本高，但是管理井井有條，整齊劃一。既能提高為老服務的質量，又能形成良好的職業形象。不斷加強民辦養老機構從業人員的技能培訓，建立責任制和績效評價制度，提高公共服務質量和效率。同時加強其職業道德、責任感和榮譽感的培養，使入住老人不僅在生活上得到照顧，還能保持心情舒暢。服裝統一，有執行業資格證書。

2.4 引入連鎖經營模式。在商業領域的連鎖經營已不再是新鮮的話題。比如在酒店業，漢庭連鎖、如家連鎖、7天連鎖、錦江之星連鎖、速8連鎖、格林豪泰連鎖、莫泰168連鎖等都是經營出色的連鎖型酒店。他們的共同特點是，有統一的經營理念、統一的布局、統一的服務質量，讓顧客放心滿意。民營養老機構不妨引入連鎖經營的模式，在全國范圍內實現跨區域的連鎖經營。有實力的民營養老機構以收購、加盟入會的方式，形成統一經營模式。這對于提高入住老人的生活滿意度、擴大入住規模，提升服務檔次非常有益。

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