城市化進程中“城中村”改造研究

摘要：本文對城市化進程中“城中村”改造進行了分析研究。

關(guān)鍵詞：城市 城中村 改造

城中村問題是在我國城鄉(xiāng)二元體制的特殊國情下，由于快速城市化而出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象。城中村改造勢在必行，然而，城中村改造并非易事，在改造過程中它不但要經(jīng)歷集體土地向國有土地的轉(zhuǎn)制的過程，而且還會遇到改造資金瓶頸的制約，政府、開發(fā)商、村民在改造具體實施過程的中的利益博弈等諸多問題。諸多問題亟待解決，城中村改造任重道遠。

1 城中村問題的成因

高速擴展的城市化是城中村問題出現(xiàn)的大背景和直接原因，除此之外，城中村問題的出現(xiàn)還有如下一些原因：

1.1 特有的城鄉(xiāng)二元管理體制是體制原因

在我國城市化過程中，盡管許多村莊早已進入城區(qū)范疇，但這部分“農(nóng)村”仍然保留著“村建制”，實行著村的行政管理，形成了管理上的“獨立王國”和經(jīng)濟上的“利益共同體”，并與其強烈而盲目的牟利動機相結(jié)合，不斷背離著城市化的目標和要求。

1.2 “不徹底”的城市化政策是政策原因

在城市化初期，為盡力降低城市發(fā)展成本，政府在對農(nóng)村征地過程中采取了“半城市化”策略。一是“征地不管人”的城市化政策，將農(nóng)村集體大部分土地轉(zhuǎn)為國有并納入城市用地，但并未同步使村民轉(zhuǎn)為市民，村民的教育、社保、醫(yī)療、就業(yè)等主要交由村集體統(tǒng)一負擔。二是“分次征用”和“征八留二”的征地政策，希求安撫農(nóng)民，正是這種看似“合理”的政策加上巨大的市場利益的驅(qū)使，激發(fā)了農(nóng)民在剩余土地上進行無序開發(fā)的熱情，大片的 “城中村”就不可避免地出現(xiàn)了。

1.3 不斷膨脹的“地下經(jīng)濟”是利益原因

所謂地下經(jīng)濟，即指國家工商稅務許可之外的灰色經(jīng)濟或黑色經(jīng)濟。由于良好的區(qū)位交通條件和鄰近大市場的特殊優(yōu)勢，城中村成為各類地下經(jīng)濟繁衍的“沃土”。這樣，在巨大共同利益的驅(qū)動下，“地下經(jīng)濟”為城中村帶來了豐厚租金，城中村則為“地下經(jīng)濟”的發(fā)展壯大提供了必要保護。

1.4 規(guī)劃滯后及違法批地批建是政府原因

在城市化過程中，規(guī)劃部門沒有預測到城市擴張的速度和郊區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的各種新情況，因而在城市規(guī)劃中未能充分考慮城市的長遠發(fā)展和土地的統(tǒng)一控制，而當混亂情況出現(xiàn)后，又沒有及時加以解決和預防新的類似情況的發(fā)生。再加上由于現(xiàn)存土地制度的掣肘和對失地農(nóng)民的普遍同情，在實際實行中大打折扣。所以多以象征性罰款的手段予以簡單處理，導致建設(shè)嚴重背離城市規(guī)劃標準及大量違章建筑出現(xiàn)。

2 城中村改造存在的主要問題與障礙

2.1 實施主體缺位

在改制之前，既具行政權(quán)威又有經(jīng)濟力量的村委會是實施改造的當然主體。在改制之后，改造就面臨著缺乏適宜實施主體的困境：街道作為政府的派出機構(gòu)，只能起協(xié)調(diào)和指導作用，不可能直接承擔改造的具體操作；居委會作為城市居民的自治組織，也缺乏承擔城中村改造職能的法律依據(jù)和現(xiàn)實資源；委托給新組建的公司是各方均可接受的必然選擇，但公司是企業(yè)法人，在法律上沒有承擔舊村改造這一類公益性義務，同時受限于原村民股東的利益驅(qū)動，在實施改造過程中也容易與公司本身的經(jīng)濟利益絞合在一起，從而使改造計劃頻頻受挫。

2.2 土地產(chǎn)權(quán)不明確

城中村改造是一項涉及土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)的巨大動遷工程。要順利推進改造，首先必須理順和界定復雜的土地權(quán)屬關(guān)系。例如，土地轉(zhuǎn)國有之后是否需給予農(nóng)民征地補償？改造用地從哪里來，如何定性，應屬于劃撥用地還是有償受讓用地？改造過程中哪些用地需繳納出讓金？城中村土地是否可以流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)？改造用地在何種情況下可轉(zhuǎn)變性質(zhì)用途？改造所需的周轉(zhuǎn)用地如何解決？過去的違法用地如何處理？改造節(jié)余土地如何處置？城中村土地能否進入市場？等等這些問題不明確，村民心中無底，利益保障難期，必然成為城中村改造的“攔路虎”。

2.3 資金籌措壓力大

城中村改造需要巨額的資金投入，龐大的改造資金從哪里來？在改造過程中，多數(shù)政府明確表示不允許開發(fā)商介入改造，城市財政原則上也不會掏出“真金白銀”來補貼，面對巨額的改造資金，即使比較寬裕的村也感到力不從心。因此，完全由村里自籌資金非常困難，他們都一致強烈要求政府在資金籌措方面予以支持。

2.4 村民利益缺保障

城中村改造的目標之一是從根本上改善村民的生活居住環(huán)境。然而，在改造過程中，由于各種原因，村民的利益不可避免地受到這樣或那樣的影響，因而造成部分村民在改造問題上持消極、猶豫乃至排斥的態(tài)度，使改造工作被動受阻。

3 城中村改造的博弈分析及其檢討

城中村改造是一個復雜的多方利益博弈的過程，存在著三個基本的對弈方：村民、政府、開發(fā)商。村民渴望環(huán)境的改善，但卻擔心他們的收益得不到保護，會以各種理由對其既得利益寸土必爭。政府的目標是改善城市的環(huán)境及村民的生活質(zhì)量，謀求城市的長效利益和可持續(xù)發(fā)展，因而在推進改造中必須對城中村作出種種讓步，但政府在讓利“度”的把握上面臨多重選擇。開發(fā)商的要求是獲得利潤最大化或至少是行業(yè)平均收益，然而他們擔心高昂的交易成本會吞噬開發(fā)的正常收益。

政府在改造模式的選擇上也充滿博弈色彩：以政府為主體改造因職能錯位成本高昂而充滿風險，給予優(yōu)惠政策交由開發(fā)商“操刀”，又擔心給業(yè)已飽和的房地產(chǎn)市場造成沖擊。以村為主體實施改造是政府所希望的理想模式，但村的資金實力和強烈而扭曲的趨利意識，又促使他們對政府“漫天要價”，令政府不堪重負。

由此可見，城中村改造是一個充滿多重博弈的復雜過程，博弈各方都患得患失，疑慮重重，既想達到預期的良好目標，又不想付出現(xiàn)實的代價。所以在城中村改造中要做到最終方案必須以各方利益的平衡為前提，政府在改造中應承擔更多成本并發(fā)揮主導作用，必須化解城中村利益導向機制異化問題，改造不宜大規(guī)模進行，而應有步驟、分階段推進并合理運籌可“生財”土地可實現(xiàn)多方共贏。

4 城中村改造的對策措施及政策建議

4.1 進一步加強宣傳教育工作，提高村民認識

在城中村改造中，政府應注重培育村民的城市意識和市民意識，加大對城中村改造意義和各項城市政策的宣傳，轉(zhuǎn)變村民的傳統(tǒng)思想觀念，使廣大村民逐步適應現(xiàn)代化的城市建設(shè)和生活，從而積極支持和配合政府的城中村改造計劃。

4.2 加強規(guī)劃控制，禁止亂批亂建

在城中村統(tǒng)一轉(zhuǎn)制并劃入城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)之后，政府必須按照《城市規(guī)劃法》加強規(guī)劃方面的控制，禁止城中村內(nèi)的亂批亂建行為，防止城中村的進一步蔓延或出現(xiàn)新的城中村。為此，一是全面停止城中村舊住宅區(qū)房屋報建的一切手續(xù)，嚴禁在舊住宅區(qū)新建或改建住房及其它建筑物；二是對于政府在環(huán)境“三變”中允諾拆除重建的城中村用地，原則上允許村進行重建，但必須嚴格遵守城市規(guī)劃標準，且盡量與村的整體改造規(guī)劃相結(jié)合；三是對于轉(zhuǎn)制后村在集體自留空地上新建發(fā)展性物業(yè)，必須經(jīng)由政府有關(guān)部門的審批，否則不予承認及補發(fā)產(chǎn)權(quán)證，今后征地時也不予補償；四是在全面測繪的基礎(chǔ)上，盡快公布納入改造范圍的所有城中村的房屋改造補償?shù)慕ㄖr點，從根本上剎住村民的“搶建風”。

4.3 解除村民在改造問題上的后顧之憂

城中村改造最重要的一條是村民利益的保障問題，改造政策必須有助于化解村民的種種“擔心”：村民在改造前一般應納入社會保障范疇，在改造過渡期要保證他們最低生活水平，除此之外，村民過去享有的各項村內(nèi)福利措施可由新成立的公司繼續(xù)承擔，政府不做干預；歷史形成的宅基地和集體自留地在明確其國有性質(zhì)的前提下劃撥村民無償使用，今后的征地補償應按照國有土地征用辦法處理；對于城市公共設(shè)施項目需征用城中村土地，應由村集體與項目實施單位直接協(xié)商，避免區(qū)、街等過多的中間環(huán)節(jié)；物業(yè)拆遷補償可根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》，建立在充分協(xié)商和市場估價的基礎(chǔ)上；避免集體資產(chǎn)的上調(diào)、平調(diào)和損失，部分非經(jīng)營性資產(chǎn)的移交應采取政府“贖買”的方式。此外，加快落實原村民的“市民待遇”對醫(yī)療、教育、就業(yè)、保險、計生、戶口管理等體制逐一盤點，并采取適宜方案盡快將村民納入到“市民體制”。

4.4 逐步加大對城中村“地下經(jīng)濟”的控制與打擊力度

日益滲透和膨脹的“地下經(jīng)濟”是城中村“逆城市化”機制形成的重要原因之一，為此，政府應利用其權(quán)威和手段扭轉(zhuǎn)和化解這一異化性趨利機制。具體來說，就是國土、規(guī)劃、工商、稅務等部門應逐年加大對城中村建設(shè)的規(guī)范度和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的監(jiān)查力度，使城中村賴以形成與發(fā)展的無序建設(shè)和“非正式經(jīng)濟”失去豐厚土壤。

4.5 合理界定城中村土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和流轉(zhuǎn)制度

土地政策及其相關(guān)的制度安排是城中村改造的一個最關(guān)鍵、核心和敏感的問題。因此要盡快確定以下問題：一是確定轉(zhuǎn)制后城中村土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。二是進一步規(guī)定轉(zhuǎn)國有后城中村的各類用地性質(zhì)。三是確定集體土地轉(zhuǎn)國有土地的合理方式。四是合理規(guī)劃城中村改造用地。五是對于改造節(jié)余土地，在政府嚴格進行用途管制的前提下，應全部劃歸村的集體企業(yè)使用。