土地規劃方法的創新

摘要:土地是人類活動中最寶貴的資源之一，是人類賴以生存和發展的重要載體。由于土地資源的有限性，土地的高效規劃和利用顯得異常重要。本文擬從新一輪土地利用規劃的理念和理論創新、方法創新角度對該問題進行解讀。

關鍵詞：土地 資源 利用規劃

1 土地規劃理念和理論創新

隨著城市化進程的不斷加快，我國的土地資源越來越緊張。在這種社會環境下，為了適應國民經濟宏觀調控的總體要求，我們必須重新審視現有土地資源的利用規劃問題，創新土地規劃理念，更新指導思想，開創土地規劃工作新局面。

1.1 土地規劃新理念 強化規劃理性 我國之前的土地利用規劃對于提高我國土地資源的利用率起了十分重要的作用。在規劃理念上，上一輪土地規劃對農用地尤其是耕地資源的保護力度著力甚多，要求密切關注控制建設用地擠占農用地問題，堅守18億畝耕地紅線不動搖。但是，規劃對保障國民經濟良性健康發展所需的建設用地重視不夠，沒有統籌兼顧總體協調農用地和建設用地的關系，對生態環境要素和社會變動要素考慮無多，這就在很大程度上影響了我國土地資源的可持續利用和發展。吸取上一輪土地利用規劃的經驗教訓，我們在新一輪土地規劃中要強化規劃理性。要堅決貫徹落實科學發展觀的要求，認真領會“五個統籌”的精神，從宏觀上思考土地利用規劃問題；要樹立科學的土地規劃指導方針、目標歸宿、方式方法，以科學的精神從事任何細小的工作；要正確處理經濟發展、社會進步和環境資源保護的關系，促進人與自然和諧相處，強化整體意識；要靈活處理土地利用規劃中出現的問題，加強動態研究；要真正著眼于土地資源的可持續利用和發展，統籌考慮人口、資源、環境各個變量在規劃活動中的辯證關系，實現經濟良性發展和社會全面進步。總之，要做好以科學發展觀的精神貫穿土地利用規劃活動始終。

1.2 土地規劃新理論 空間規劃理論和可持續發展理論 土地規劃工作的開展必然有著相應的理論指導，世界各國概莫能外。我國現行土地利用規劃理論除原有條件下實行的理論外，也有一部分是市場經濟國家理論在我國的繼承和發展，諸如地租地價理論、區位理論、生態經濟理論等等。由于在土地利用規劃科學化問題上探索實踐的有限性，我國至今還沒有建立起一套屬于我們自己的土地利用規劃理論體系，更多的是各種理論的大雜燴。理論體系上的混亂性給我國的土地利用規劃工作造成了很大的負面影響，嚴重制約了土地規劃工作的開展。因此，在新一輪土地利用規劃工作中，我們要充分利用世界上所有先進的理論，批判性的學習借鑒一切對我們有用的東西，服務于我們當前的土地利用規劃工作。具體而言，主要是以下兩個理論。

1.2.1 空間規劃理論 土地利用規劃亦稱土地規劃，是指在土地利用的過程中，為達到一定的目標，對各類用地的結構和布局進行調整或配置的長期計劃，是對一定地區范圍內的土地資源進行合理的組織利用和經營管理的一項綜合性的技術經濟措施。空間規劃是指由公共部門使用的影響未來活動空間分布的方法，它的目的是創造一個更合理的土地利用和功能關系的領土組織，平衡保護環境和發展兩個需求，以達成社會和經濟發展總的目標。空間規劃最基本的特征是地域性。在上輪土地規劃中，我們對用地數量等土地指標要求甚嚴，但對于分區內部的土地利用缺乏整體規劃，要求模棱兩可，影響了控制分區內部用地功能的發揮。

有鑒于此，我們在實踐中學習借鑒了西方的很多先進理論，比如中心地域理論、“綠化帶”制度等等。在綜合借鑒這些理論的基礎上，我們根據國家經濟社會發展的總體要求和土地利用的現實，根據各分區內部土地的資質以及區位，科學制定土地利用中的空間規劃方案，完善土地利用空間規劃的政策，最大限度發揮土地資源的優勢。同時，在規劃編修的理念上，由傳統的側重建設用地指標和規模向調控建設標準以及環境容量等方面轉變。具體說，就是要著眼調節經濟發展、社會進步和資源環境等要素間的關系，實現各方利益的最大化；要科學規劃農用地、建設用地以及生態建設用地等土地類型的布局，整體掌握土地利用規劃的邊界和范圍；要轉變各級政府的土地利用規劃觀念，實現城區土地利用效能的最大化，統籌兼顧，處理好人口、資源、環境等要素間的關系，促進城市良性發展。

1.2.2 可持續發展理論 可持續發展是一種注重長遠發展的經濟增長模式，最初于1972年提出，指既滿足代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力。可持續發展的核心要義之一就是正確處理經濟發展和資源環境的保護問題。具體到資源的利用，就不能不提土地資源。正因為土地資源的極端重要性，各級政府更應該高度重視土地利用規劃工作，避免人類不正常的活動造成的土地的退化、耗竭，要將土地資源的維護納入可控的發展路徑中來，想法設法確保土地的可持續利用。

2 規劃方法創新

在土地利用規劃工作中，科學的規劃理念和科學的指導思想是重要的前提和基礎。但是，要實現土地規劃的整體發展，還必須探索一些新的規劃方法，助推這項工作的開展。

2.1 評估方法 要科學評估上一輪土地利用規劃工作。土地規劃利用工作是服務于當前實際的，不能憑空而談。根據國土資源部門的要求，我們在修正新的土地利用規劃前，必須對上一輪土地利用規劃的實施情況做出科學的評價，作為我們制定相關政策的依據。從現實來看，我國上一輪的土地利用規劃已經明顯滯后于形勢的發展，在很多方面和現實社會脫節。概括而言，有以下幾點。第一，規劃定位在很大程度上脫離了經濟社會發展的目標，與現實要求格格不入。第二，固有的用地指標已經不能滿足城市發展以及生態建設的要求。第三，由于行政區劃的變動等客觀要素的存在，城鄉用地的格局急需調整。第四，各部門的土地規劃需要落實到具體的土地利用規劃中來，實現總體協調。第五，土地利用規劃五年修訂一次的慣例的存在。

2.2 系統論方法 土地利用規劃不是一項單純的土地政策，它牽涉到經濟的良性健康發展和社會的不斷進步，有著豐富的發展意蘊。土地是國家最可寶貴的、可調控的資源，這一特征決定了我國的土地利用規劃在廣度和深度上發揮作用的可能性和可行性。要實現土地利用規劃過程中各利益主體和要素的和諧共融，我們有必要運用建立在數學模型基礎上的系統論方法開展這項工作。具體到實際工作中，就是要豐富土地利用規劃的規劃方法體系，采用線性規劃、模糊線性規劃、非線性規劃、動態規劃、多目標規劃等規劃方法，提高規劃的適用性和可行性，統籌謀劃土地利用規劃的目標模式、方式方法等等。

2.3 地理信息（3S）技術的大力運用 本輪土地利用規劃中，國家強化了地理信息（3S）技術在實際工作中的應用。地籍數據采集是在建立地籍信息數據庫過程中，采用野外數字測量或對現有地籍信息(圖形信息)和調查資料(文字或數據)進行數字化，經數據處理獲得地籍信息各種數據的作業過程。根據國土資源部《國土資源部關于開展縣級土地利用總體規劃修編試點工作的通知》（國土資發[2002]189號）等文件的精神，本輪土地利用規劃在原先的地籍數據采集基礎上，不斷完善土地利用規劃數據庫，增強規劃管理的科學化水平。

2.4 民眾參與 土地利用規劃的編修僅靠政府自身的力量是遠遠不夠的，必須拓展渠道擴大范圍。在規劃編制前要充分考慮民眾的作用，通過各種渠道征求公眾的意見和建議，發揮群眾的首創精神；要加大公眾參與土地利用規劃的法律法規建設力度，完善跟規劃相關的公示制度，從制度層面保證民意在土地規劃活動中作用的發揮；在認真聽取普通民眾意見和建議的同時，不能忽視相關利益團體在活動中主體作用，在綜合考慮各種意見的基礎上對規劃進行實事求是的修訂。只有在土地規劃活動中充分考慮民意，最大限度發揮民意的作用，土地利用規劃才能得到更多人的信任和支持。

參考文獻：

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