我國城市給水系統管理的制度研究

摘要：不論在什么情況下，給水系統都是消費者在城市水基礎設施投資的主要部分。給水系統扮演的角色，不再是“無限制”的供水，而是用其它的方法使水的需求成為“可管理的”。本文站在公眾的立場，對我國城市給水系統管理的現狀及存在的問題進行了歸納，研究如何完善我國城市給水系統管理的制度。

關鍵詞：給水系統 管理制度

1 緒論

水是生命的源泉、農業的命脈、工業的血液，是生態系統中最活躍、影響最廣泛的要素，它直接影響生產力的發展和城市的興衰。目前，在國際上對水的公益屬性是日趨重視，尤其是把水當成一種人的基本需求、一種人權的時候，公益性顯得更加重要。

1.1 本文的研究目的和意義

隨著全球人口的不斷增多，人民生活水平的不斷提高，政府對供水水質目標也提出了更高的要求，所以，有必要加大對我國城市給水系統管理的力度，完善城市給水系統管理的制度，保證我國城市給水系統應充分發揮其應有的功能，即既要做到安全供水，又能節約社會資源，保障降低基建造價、減少運行費用、提高供水安全性、提高城市給水系統的能力。此外，本文的研究對社會財富進行有效利用，提高供水企業的效益，同時對于保障人民身體健康，改善人民生活水平，使社會更加穩定和協，國家更加繁榮具有重要的意義。

1.2 國內外研究現狀

在給水工程中管理工作方面，由于全世界各城市的配水系統差距很大，因此很難定義給水系統。Fisher，Karen T.認為管理是：制定出一套基于實際情況的給水策略及費用的現實執行規劃，然后通過調查、討論，確定服務標準或服務水平，最后引進新技術和方法而進行論證。

1.3 擬研究的內容

本文首先從我國城市給水系統管理的現狀及存在的問題進行歸納，引出兩大給水系統，從宏觀、中觀和微觀的角度上如何去看給水系統，在給水系統中存在著不同的主體及他們之間的關系。最后通過分析所收集的文獻，總結出我國城市給水系統存在的問題，得出完善我國城市給水系統管理制度的相關建議。

2 我國城市給水系統管理的現狀及存在的問題

2.1 我國城市給水系統的現狀

我國的城市給水工程始于19世紀70年代，自1879年旅順引泉供水，1883年上海楊樹浦水廠投產，至1949年，中國給水事業發展緩慢。至1949年為止，我國只有72個城市約900萬人喝上自來水，尤其是近幾年，隨著中央政府對基礎設施投資的進一步加大，我國的城市供水出現了建設面大、規模大、工藝新、速度快的特點。配套管網的差距大，大量的城市供水管網老化，水質和安全性需要提高。管網及供水面積越來越大，二次加壓供水比率不斷提升，使二次污染的問題更加突出，給衛生監督、污染治理等工作帶來很大的困難。目前我國城市給水系統面臨的是服務人口的增長、下水道的老化、水質標準的提高、財政收入的萎縮、當地對環境標準的日益嚴格等。

在城市供水系統中常見的有兩種，一種是集中式供水系統，它主要隸屬于城市建設行政主管部門，如城市自來水公司；另一種是分散式供水系統，它主要指在城區內分布的面廣、量大的各企(事)業單位及個人修建的自備供水工程。由于水管理部門權威性不高、水源管理不協調、資源水價偏低和節水缺利等因素的影響，造成用水戶爭相自建供水系統，加劇了統一管理城市供水和水源調配的難度。其管理方法必須采用多維手段、相互配合、相互支持，才能達到水資源、經濟、社會、環境相協調和持續發展的目的。法律法規、行政、經濟、技術、宣傳教育等綜合手段在管理涉水事務中具有十分重要的作用，依法治水是根本，行政措施是保障，經濟調節是核心，技術創新是關鍵，宣傳教育是基礎。

我國城市給水系統中存在著三種關系(見圖2.1)。宏觀系統主要研究給水工業的外部環境因素及這些因素如何作用于給水行業，它是中觀和微觀系統運作的基礎。中觀系統是給水行業的核心部分，它受宏觀系統的制約和影響，并在這種背景下對微觀系統產生決定性作用。給水行業中觀系統指的是社會大系統中直接參與給水活動的各種組織及它們之間的相互關系的組合(見圖2.2)。以存在形式分，該系統中包括政府、供水單位和消費者三個主體；按功能作用者分，包括供水單位所有者、供水單位經營者、政策制定者、管理監督者、消費者五種要素。

2.2 我國城市給水系統存在的問題

城市給水系統的管理存在諸多弊端，首先我國的城市給水企業長期以來被視為公益事業建設靠政府撥款，運營管理費用靠財政補貼，城市給水企業內部缺乏安全責任生產意識和經濟責任意識。其直接結果是供水設施建設和維護不力。其次我國政府對給水系統相關的法律法規有待完善，相關政策的建立來完善城市給水系統的管理制度。

3 完善我國城市給水系統管理的制度分析

完善給水系統管理的制度，必須考慮對城市給水系統的管理進行有效監督管理，其目的就是使城市供水水質達到與其使用目的相適應的水質標準。

3.1 完善相關法律法規

根據我國的現狀，要規范城市給水系統的政府管制，其根本途徑是政府對給水系統管理工作應該制定方針、政策，建立法規、頒布標準，對全社會給水活動實施組織領導、行政決策和監督協調的管理。如調節水資源的分配，促進合理用水、節約用水，限制和懲罰損害水資源及其環境的行為，以及浪費水的行為，獎勵保護水資源、節約用水的行為。

目前，中國在涉及給水方面的立法主要有《中華人民共和國水法》、《水利產業政策》、《中華人民共和國水土保持法》、《建設項目水資源論證管理辦法》、《取水許可制度實施辦法》、《環境影響評價法城市水務市場的建管原則》等。城市給水，作為一種生產資料和生活資料，其水質應能滿足不同類型用戶的使用需要；作為一種商品，其水質應符合法定的質量標準。這是城市供水水質管理的核心問題。

但是，我國在城市給水系統中的法律法規還是很欠缺的。我國需要制定一部全國性給水系統法規，這是優化給水系統管理的制度保障，也是關乎人民百姓生產、生活的一件大事。在擬訂這樣的法規時，應吸收給水行業的工程技術專家、法學家、經濟學家、企業界人士和人民百姓的意見，各地召開諸如水價、水質等方面的聽證會，在綜合各方意見和建議的基礎上經全國人民代表大會批準后實施。

3.2 完善相關政策

3.2.1 產業政策

產權制度的主要內容是決定采用何種方式去分割和營運產權。政府對城市給水系統產業制度的建立，形成區域內競爭，即地方政府或者“聯合政府”將自來水經營權授予幾個水務集團(最好不超過5個)，由它們在特定區域展開供水競爭從而提高內部效率的一種方式。展開這種區域內競爭的前提是重組市場結構，形成有效競爭格局(如圖3.1)。在這一組織結構中，地方政府部門與水務集團之間是指導與被指導、監督與被監督的關系，打破以往政企高度合一的局面。這一職能主要通過處于監控層的水量管理部門、水質管理部門和水價管理部門協調完成。對于監控層的職能，政府可以把“非核心業務”外包給相應中介企業，而要對核心業務進行嚴格監管。

在城市給水系統市場的管理中應該實行政府宏觀管理與市場經濟調節相結合的原則。一般情況下，政府應堅持的原則是只要市場機制能夠解決的問題，政府就應該不插手，但是，如果市場機制失去了作用，政府也不應該甩手不管。同時政府應該完成產權主體多樣化、投資渠道多元化的目標。

3.2.2 融資政策

給水系統有一部分投資如水源保護、管網建設與維護等，需要政府以財政形式支付并體現在社會效益上，同時政府也需要提供部分引導性資金。如管網系統關聯面很寬，屬資源統籌配置為特征的項目，必須要政府來投資和實施，以發揮政府的協調特長和提高效率。

3.2.3 特許經營政策

政府對城市給水企業實行特許經營，建立特許經營制度和支撐體系，并配套相應的規范性條例文本和標準化合同文本，健全給水系統的技術標準、管理規范和服務規范，使其成為政府監管的重要依據和標尺。同時，建立健全履約保證制度，投資者或經營者按合同要求提供履約保函、維護保函等履約保證，對企業提供的產品和服務達不到合同約定要求的，由監管部門依法作出處罰，減扣相關費用；對企業通過提高管理水平以及采用先進和合理技術提高出廠水質的，可約定相應激勵措施。

3.2.4 租賃政策

對城市給水項目采用租出經營模式，即項目由政府投資興建，項目的經營權由私營公司競爭獲得。私營公司依靠收取費用獲得合理利潤，并將部分收費交給政府，以彌補行政性折舊開支和兌現承諾。私營公司負責項目的經營性生產和銷售，并保證項目的經營質量，設施的運轉和維護及部分或全部設施的更新改造。但是，項目經營的價格應由政府、公司、消費者共同民主協商確定。這種運營模式不僅能使政府保持項目的產權，得到合理回報，而且使城市給水系統進入市場化運作，提高運行效率。

4 結論

目前，我國城市給水系統存在著城市給水企業內部缺乏管理制度和政府相關政策有待完善的問題。本文建議政府需要對相關法律法規做進一步完善，以及有產業政策、融資政策、特許經營政策和租憑政策等方面的制度要更加明晰，緊追時代的腳步經濟、環保、社會和協，使我國城市給水系統的管理更加規范、我國資源管理體制更加完善、水能源被充分利用。

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