試論我國區域經濟發展中的宏觀調控

摘要:本文論述了我國宏觀調控法的定位與區域經濟調控法的關系，就我國宏觀調控法對區域經濟發展科學調整所涉及的合理確定宏觀調控法與區域經濟調控法的界限，合理確認區域經濟協調中宏觀調控與區域調控的職責范圍，將跨地區區域經濟合作納入宏觀調控法的范疇，以及確認與規范區域經濟調控中的地方利益等問題進行了探討，提出了自己的觀點。

關鍵詞:宏觀調控 區域經濟調控 區域經濟發展

進入21世紀以來，隨著我國區域經濟發展差距問題日益突出，國家采取了包括西部大開發、振興東北老工業基地、中部地區崛起等措施，加大了國家宏觀調控對區域經濟發展的調控力度。黨的十七大報告，更是在提出科學發展觀思想的同時，把統籌區域發展，作為我國今后貫徹科學發展觀的重要舉措要求提了出來。這樣，相應地，我國的宏觀調控法必須對統籌區域經濟發展問題予以有力的法律支持，將區域經濟的發展，作為自己的調整對象予以規范。但是，這種法律調整與規范絕不是恢復到計劃經濟時期的法律調整模式上去，而是應當在充分尊重市場經濟條件下區域經濟發展的中觀屬性的基礎上，充分考慮區域經濟發展的相對獨立的地位和利益基礎上的宏觀調控，有關涉及區域經濟主體自己的事應當通過區域經濟調控法的調整予以解決，只有這樣，才能體現宏觀調控法對區域經濟發展調整的科學性。本文即就如何保證宏觀調控法對區域經濟發展的科學調整問題，做一理論思考。

1 區域經濟發展中的宏觀經濟調控辨析

探討區域經濟發展中的宏觀經濟調控問題，首先涉及對于區域經濟發展、宏觀經濟調控，以及對兩者之間關系的理解問題，以下予以逐一分析。

1.1 關于區域經濟發展問題

在研究區域經濟發展之前，必須首先要對“區域”有所了解和認識。對于“區域”是什么，有很多種認識。“地理學認為區域是地球表殼的地域單元，并且具有可重疊性和不遺漏性；行政學認為，區域是國家管理的行政單元，并且具有可量性和層次性；社會學則認為區域是具有共同語言，共同信仰和民族特征的人類社會聚落。”據此，所謂區域就是按照一定標準劃分的連續的有限空間的范圍，是具有自然的、經濟的以及社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元。這種同質性的地域根據其內部結構中“質”的不同，具體又分為:地理區域、行政區域、經濟區域等等。其中，“區域經濟(regionaleconomy)又稱中觀經濟，泛指一定區域內的人類經濟活動，是指在一定的空間內，自然資源條件類似，經濟結構相近或具有互補依賴性的地域，把所具有的各種生產要素有機結合在一起，形成的具有自身地域特性的經濟運行系統。據此，區域經濟所體現的區域是按照經濟活動的空間分布規律所劃分的區域，是人的經濟活動所造成的、圍繞經濟中心而客觀存在的、具有特色地域構成要素并且不可無限分割的經濟社會綜合體。它是體現社會化大生產的物質技術要求的、在勞動地域分工基礎上發展起來的，具有發達的內部生產聯系，并在全國經濟中負擔著某種專門化職能的，在經濟結構關系或生產地域分工過程中形成的，具有地方化特點的地域經濟綜合體，同時，也是全國國民經濟總體格局和全國統一大市場的重要組成部分。當然，筆者認為，區域經濟含義所指的區域與行政意義和地理意義上的區域并非沒有聯系。事實上，我國經濟發展中的區域經濟首先即是指一定行政區劃范圍之內的區域經濟；其次，所謂跨行政地區的區域經濟的形成和發展則與地理意義上的區域有著密切的關系。

1.2 關于宏觀經濟調控問題

在計劃經濟時期，我國存在著以計劃管理為基本特征的宏觀管理，嚴格意義上的宏觀經濟調控，可簡稱為宏觀調控，它是我國確立社會主義市場經濟發展目標以來的事。特別是自1992年以來，隨著我國宏觀經濟調控目標的實現，“宏觀調控”作為一個關鍵詞，已經越來越為人們所接受，人們對市場經濟條件下，宏觀經濟調控的科學內涵也越來越有所認識。依筆者理解，我國的宏觀經濟調控，不僅僅是一項旨在使政府實現對國民經濟管理由直接管理轉變為間接管理的職能轉變的舉措，而且，宏觀經濟調控本身有其符合國際標準的范式要求和自身的經濟運行規律，其基本點，一是宏觀經濟調控所要解決的是一國國民經濟運行中總需求與總供給的平衡問題。據此，宏觀經濟調控的主體只能是國家的計劃、財稅、金融等宏觀經濟調控部門；二是宏觀經濟調控的具體目標被認為主要包括經濟增長、物價穩定、充分就業、國際收支平衡四個方面。此外，在當前經濟全球化背景下，保證國家經濟安全，也是宏觀經濟調控的重要目標；三是關于在宏觀經濟調控的具體途徑與手段的認識上，主要通過計劃調控、財稅調控和金融調控途徑并以經濟手段、法律手段和必要的行政手段予以實現；四是無論是通過何種途徑，以什么樣的手段實現，總體上講，應當體現國家對于經濟的間接管理特性，即體現國家對于微觀經濟主體和中觀經濟主體經濟行為的引導性、指導性和協調性的屬性。

1.3 關于區域經濟發展與宏觀經濟調控的關系

區域經濟在經濟學上歷來被認為是一國國民經濟的縮影，并在國民經濟發展中具有十分重要的地位。由一定資源優勢、經濟優勢、文化傳統優勢所決定的區域經濟發展與整個國民經濟的發展之間，歷來存在著統一性與矛盾性的辨證關系。從統一性角度分析，一國的國民經濟就是由各具特色的區域經濟所組成的，并在相當程度上決定著一國的政治體制與文化傳統；另一方面，從矛盾性角度分析，來自于自成體系的區域諸侯經濟的形成，決定著區域經濟自主體的獨立的民主政治上的法律訴求，并影響著一國的政治體制，甚至會導致一國的分裂。因此，從古到今，區域經濟的發展，不僅被經濟學家所矚目，也是政治學家、社會學家所密切關注的問題。我國自秦漢以來，雖然，客觀上也存在著行政區劃與地理條件決定下的區域經濟，但一直實行著國家統一的經濟管理格局，這是由于我國雖然存在著區域經濟，并各自具有其特色，但是各區域之經濟發展在商品經濟不發達的情況下，并沒有形成相對獨立的經濟運行體系，加上我國的政治、文化傳統，有關我國區域經濟發展的協調問題，基本上是由中央政府統一布局與安排的。

2 我國宏觀調控法的定位與區域經濟調控法的關系分析

如上所述，市場經濟條件下的宏觀經濟調控的重要手段之一，即是法律手段的運用，這是我國宏觀調控法得以成立的基本依據。因此，宏觀調控法被法學界通常定義為是調整宏觀調控關系的法律規范的總稱，并且，其屬于我國經濟法的特有范疇。有關宏觀調控法的定位問題，依筆者觀點，其主要涉及我國宏觀調控法的形式定位、目標定位、調整范疇定位.和法律效力定位三個方面，而這三個方面的準確定位，對于正確認識區域經濟調控法的內涵有著重要的理論意義與實踐意義。

2.1 關于宏觀調控法的目標定位

宏觀調控法的目標，也就是制定與實施宏觀調控法所要達到的目的所在，它也是宏觀調控法的價值與功能的直接體現。首先，宏觀調控法的目標應當為實現宏觀調控的目標服務，也就是為實現國民經濟的運行的安全和總需求與總供給的平衡服務。具體地說，要為國家經濟增長、物價穩定、充分就業和國際收支平衡目標的實現服務。其次，宏觀調控法要通過對宏觀調控主體與被調控主體權利與義務的確定與相應行為的規范，為宏觀調控秩序的形成奠定基礎。其中，有關中央與地方兩級調控權的界定有著重要的意義，對此，早在1993年11月14日中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中即明確指出:“宏觀經濟調控權，包括貨幣發行、基準利率的確定、匯率的調節和重要稅種稅率的調整等，必須集中在中央”，與此同時，由于“我國國家大，人口多，必須賦予省、自治區和直轄市必要的權力，使其能夠按照國家法律、法規和宏觀政策，制訂地區性的法規、政策和規劃；通過地方稅收和預算，調節本地區的經濟活動；充分運用地方資源，促進本地區的經濟和社會發展。”最后，作為“雙刃劍”的法律，宏觀調控法的立法目的，不僅在于規定宏觀調控主體可以有什么行為，更為重要的是要規定其禁止哪些行為。

2.2 關于宏觀調控法的調整范疇

宏觀調控法的調整范疇是宏觀調控關系，這在經濟法理論上似乎不是什么問題，然而，事實上，細化起來，必須處理好三個方面的關系。一是宏觀調控法與市場規制法(或市場管理法)的關系問題。這兩個法被我國經濟法學界認為是我國經濟法的“兩翼”其中，市場規制法作為規范市場經濟主體的準入、運行與退出的法律規范，體現了國家對于經濟主體行為的直接干預。但是，這種干預，不僅是為了維護市場經濟秩序，而且，更為重要的是為了實現國民經濟的宏觀經濟目標的實現。這是由我國的市場經濟體制是宏觀經濟調控下的市場經濟所決定的。二是宏觀調控法與經濟監督法的關系問題。有關宏觀調控中所涉及的包括證券、銀行、保險在內的金融監管法、國有企業及公眾公司的監管法，目前，被許多學者納入了宏觀調控法的范疇。但是，筆者認為，雖然這種監管與宏觀經濟調控有著極大的關系，但是，嚴格意義上講，由于其引發的社會關系屬于直接經濟管理的范疇，因此，其應當與宏觀調控法有所區別，將其確定為宏觀調控法的相關法或補充法更為恰當。三是宏觀調控法與區域經濟調控法的關系問題。有關區域經濟立法的呼吁，自我國市場經濟體制確立以來，來自于我國經濟與法學理論與實踐部門。但是，有關區域經濟調控法與宏觀調控法的關系問題卻存在著不同的認識，一些人認為，區域經濟調控法是宏觀調控法的組成部分，而在筆者看來，區域經濟調控法應當有別于宏觀調控法，其調整范疇，應僅限于對區域經濟自身關系的調整領域。

2.3 關于宏觀調控的法律效力問題

由于宏觀調控本身對于被調控主體而言，是一種間接性質的管理，不具有強制力，因此，就發生了有關宏觀調控行為是否具有法律效力的質疑。對此，筆者認為，不能因為宏觀調控法對于中觀和微觀經濟主體僅僅是一種引導性、指導性、促進性的具有明顯政策性特點的法律而否定其法律的效力。事實上，宏觀調控法的法律效力主要通過兩個途徑予以實現:一是通過對于宏觀調控部門調控行為的約束實現其法律效力；二是作為宏觀調控法的補充的相關監管法的實施，通過對于實現宏觀調控目標起中介作用的重要經濟主體的嚴格監管和法律責任的追究，實現宏觀調控的法律效力。

3 我國宏觀調控法對區域經濟發展的科學調整

我國今后宏觀調控法對區域經濟發展的科學調整主要涉及以下問題:

3.1 合理確定區域經濟協調中的宏觀調控與區域調控的職責范圍

目前，區域經濟發展的不平衡問題日趨嚴重，對此，溫家寶總理在省部級主要領導干部樹立和落實科學發展觀專題研究班結業儀式上指出“逐步扭轉地區差距擴大的趨勢，促進地區協調發展，不僅是重大的經濟問題，也是重大的政治問題，不僅關系現代化建設的全局，也關系社會穩定和國家的長治久安。為此，中央明確提出了促進我國地區協調發展的戰略布局:堅持推進西部大開發，振興東北地區老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區加快發展，形成東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的新格局。筆者認為，中央的這一決策，是從宏觀調控的高度，對區域經濟發展協調問題所做出的戰略決策，因此，有關此方面的區域經濟協調問題，首先是中央通過宏觀調控權的行使和相應職責的履行予以推動和實現的。但是，事實上，即是在現有的行政區劃范圍內的區域經濟發展中，也有一個經濟發展的不平衡問題，所以，區域經濟發展中也同時存在著一個區域內部的經濟協調問題，此方面的調控問題的解決，除通過中央宏觀調控政策與措施在本區域內的貫徹落實實現外，依靠本地的物力、財力與人力的有效配置，通過區域經濟調控權的依法行使，實現本區域內經濟發展的協調，將是宏觀調控的有力補充。對此，相關法律應當予以明確規定。

3.2 確認與規范區域經濟調控中的地方利益

長期以來，關于地方利益的保護問題，常常被當作“地方保護主義”，受到來自各方面的責難。然而，筆者認為，對于所謂的地方保護主義存在的合理性問題，不能持一律否定的態度。按照市場經濟的運行規律，既然承認地方區域經濟發展有其相對獨立的一面，地方或一定的區域經濟組織也是一個利益主體，因此，地方區域經濟調控必然存在一個利益最大化的問題。在區域經濟調控實踐中，當涉及區域經濟利益與國家利益及其他區域利益的選擇沖突時，區域經濟調控自然會首先選擇自身利益的實現問題，其實施結果可能有三，一是既符合自身利益，又符合國家利益，又不損害其他區域經濟發展之利益；二是既符合自身利益，又基本符合國家利益，但是對于其他區域經濟的發展構成了基于競爭范圍內的合理范圍內的損害；三是考慮了自身利益，但卻損害了國家利益和嚴重地損害了其他區域經濟發展的利益，也就是說，形成了區域經濟發展的“失靈”問題。對此，筆者認為，前兩種情況，都不應被認為是所謂的“地方保護主義”，它是區域經濟范圍之內人民意志的集中反映，對合理的區域經濟利益追求的法律保護，就是科學發展觀“以人為本”理念的具體體現，而在國家統一布局的情況下，保護了合理的地方利益，也就從根本上保護了宏觀經濟利益的實現。對此，有著作指出：“區域經濟政策的制定過程實質上是各個區域利益集團將自己的政策主張納入國家政策體系的過程。”所以，只有屬于區域經濟發展失靈之第三種情況，才應屬于國家宏觀調控法禁止與取締的范疇。因此，科學的宏觀調控法的制度設計，應當對于地方保護主義理論指導下的區域經濟發犀，統籌地予以明確的法律界定，合理的應給予鼓勵與促進，不合理的應以非法對待，并采取措施予以取締。只有這樣，才能夠從根本上解決長期困擾我國經濟發展的所謂地方保護主義問題，促進我國區域經濟的健康發展。

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