完善農村信用社法人治理結構問題研究

摘要：完善的法人治理結構是保證企業進行正確決策、防止出現重大決策失誤的制度保障。本項研究的主要內容包括農村信用社法人治理結構的現狀、成因、國外銀行構建法人治理結構的經驗借鑒以及農村信用社法人治理結構的完善措施，達到以下預期目標:一、對法人治理結構的概念和理論體系進行系統的梳理；二、探討農村信用社法人治理結構缺陷的成因；三、總結國外銀行構建法人治理結構的經驗；四、對進一步完善農村信用社法人治理結構提出政策建議。

關鍵詞：信用社 現狀 原因 阻礙 對策

1 當前農村信用社的發展狀況

農村信用社的改革已近十年，農村信用社產權不明晰，法人治理結構不完善，管理責任不落實，成為制約全國信用社作為金融企業法人發展的一個核心問題。隨著近年來我國農村產業結構的重新調整、城鄉一體化進程不斷加快，現有的農信社模式已經越來越無法滿足農村經濟發展的需求，國務院在充分調研與論證后，提出了新的農村信用社改革試點方案：各地農村信用社可因地制宜選取省級聯社、農村合作銀行和農村商業銀行三種模式中的一種模式開展改革。試點方案的目標就是要在全國范圍內創建滿足不同地區、不同行業和不同層次金融需求的多樣化農村金融體系。

2 農村信用社法人治理結構現狀及缺陷

建立有效的法人治理結構是深化農村信用社管理體制改革的核心內容，也是促進農村信用社穩健持續發展的關鍵。當前，全國農村信用社一系列的改革措施取得了明顯的階段性成果，但是，有些地區農村信用社改革的實際運作與法人治理結構的要求存在較大差距，歸納起來主要有以下幾方面：

2.1 所有者缺位，法人治理結構異化。

由于農信社股權過分分散，股東監督成本與收益嚴重不對稱，限制了社員對經營者監督的積極性。公司治理的主流觀點認為，公司股權集中度與公司治理績效正相關。無論農信社歸人民公社、農業銀行、中央銀行還是省政府管理，都是在政府指導下的強制性制度變遷，是國家不同階段發展目標及各方利益集團博弈的結果。在歷次農信社改革中，信用社所有者（社員）從來沒有真正參加過農信社的管理。這導致農村地區合作文化的缺失，參與監督管理的意識不強。

2.2 內控管理不嚴，風險管理軟化

法人治理結構運行的基礎是內部控制環境，法人治理結構的非對稱性導致經營管理層對內部控制關心程度降低，對制度建設、執行和失效應承但的責任劃分的不夠清楚。同時對很多的風險缺乏有效的識別、監測和預警，明顯突出地表現在信用風險、操作風險的管理控制軟化上。

2.3 比例失衡，股權結構分散化

從目前農村信用社股本募集情況看，主要面向自然人，雖然監管部門規定其法人股比例應達到20%以上，并且要尋求戰略投資者，但有些農村信用社在短時期內可能難以達到這個要求，特別是戰略投資者問題恐怕更難解決。這樣就形成了農村信用社股權結構異常分散的狀況。

2.4 流于形式，內外約束力弱化

由于目前尚未建立起對股民的利益、風險共擔機制，導致諸多內審、內控制度缺乏有效動力和支撐力，使約束機制效應難以實現。

內部控制的三道防線不相協調，各個崗位的內控職能不健全，嚴重影響內控效果的發揮。有章不循、執章不嚴，是內控建設中存在的首要問題。

3 農村信用社法人治理結構缺損的原因

3.1 內部因素

健全的法人治理結構是現代企業制度的核心與靈魂。農村信用社法人治理結構是指社員代表大會、理事會、監事會和經營層的設立及其相互制約關系，以形成完善的決策、執行和監督機制。但從實際情況看，法人治理結構還有許多問題。一是信用社在形式上健全了法人治理結構，即由社員代表大會、理事會和監事會共同構架的“三會”制度，但并沒有真正形成“三足鼎立”格局，法人治理有其“形”，但遠未有其“神”。二是監事會作用難以發揮。在實際工作中，監事會基本上未能履行章程賦予的對信用社的經營決策、決策的實施過程及執行結果進行監督的職責。三是隱藏的風險大。農村信用社累積了大量需要化解的歷史包袱，存在潛在風險。

3.2 外部因素

一是，農村信用社自上世紀50年代初期建立至今50余年，其管理體制幾經變遷，其領導管理權力也幾經轉換，由此，造成了“中央——地方基層政府——農村信用社”關系上的一種具有中國特色的三角循環。這一三角關系始終是地方政府干預農村信用社法人治理結構有效運作的前提基礎。二是，法律支撐的長期缺失。我國現有的關于農村合作金融產權制度的正式制度，主要是中央銀行、銀監當局制定并實施的一些規定，以及信用社參照中央政策擬訂的樣本制訂的章程。這些規定和章程的法律效力與《商業銀行法》相比，法律效力較低，權威性較小。三是，信用環境的示范。當前普遍低下的信用狀況為農村信用社管理層豁免自身不規范行為帶來了理由。

4 完善農村信用社法人治理結構的途徑選擇及對策建議

4.1 區別對待，穩步推進農村信用社產權制度改革。

農村信用社產權改革應是目標一致，模式和路徑多樣。只要農民的融資需求能夠得到滿足，農村信用社可允許選擇不同的產權形式，不論采取何種產權形式，都必須在完善法人治理機構、股權分配、運行機制的基礎上進行規范改革。明晰產權關系是深化農村信用社改革的關鍵。改革產權制度就是要根據不同地區情況，逐步實行股權結構的多樣化和投資主體的多元化，因地制宜，分類指導。通過深化改革，使農村信用社真正成為自我約束、自我發展、自負盈虧、自擔風險的獨立的市場主體。

4.2 突出重點，進一步完善農村信用社法人治理結構。

要在明晰產權的基礎上，按照法治和制衡的原則，由所有者、經營者、監督者共同建立起一個有利于農村信用社又好又快、健康發展的組織機制和制度體系。具體來講，第一，要按照“三會分設、三權分開、有效制約、協調發展”的原則，健全完善農村信用社的內部治理機制，以此建立內部治理的組織結構、恰當的制衡機制。第二，實行任期目標責任管理。理事會作為投資人的代表，既有重大事項決策權，也要對決策失誤造成的經營損失承擔直接責任。第三，建立業績與薪酬掛鉤的收入分配制度，充分調動管理人員的積極性和創造性；第四，是要完善信息披露制度，維護投資者的知情權。第五，樹立嚴格的授權、授信管理制度，落實風險和處置機制，確保決策、執行、監督工作機構的規范動作。

4.3 規范運作，合理界定政府管理金融權限和金融事權配置關系。

為使農村信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展和自擔風險的市場主體，真正成為服務農民、農業和農村經濟的社區性地方金融企業。政府應逐步推進和完善管理體制和產權制度改革，促進農村信用社加強內部控制，轉換經營機制。

4.4 強化監管，降低農村信用社改革的道德風險。

強化監管工作是降低農村信用社改革的道德風險之關鍵。因此，各級人民銀行與銀監部門要積極配合，盡快建立磋商協調機制。一是為防止農村信用社采取虛報，欺騙等手段的不誠實行為，人民銀行與銀監局要互通信息，強化監管。二是定期進行信息披露，以便提高經營的透明度。三是要盡快推行農村合作金融機構依法破產制度，形成及時有效的退出機制，防止誘發“逆向選擇”和“道德風險”。

參考文獻：

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