電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目后期工程造價(jià)控制分析

[摘要]為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，我國出臺(tái)了龐大的建設(shè)投資計(jì)劃，電網(wǎng)作為國民經(jīng)濟(jì)的先行官，也是這次投資的重要組成部份。自2010年開始，電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入收官階段，大量電網(wǎng)項(xiàng)目竣工投運(yùn)，同時(shí)，電網(wǎng)工程造價(jià)控制問題通過工程結(jié)算和財(cái)務(wù)竣工決，集中反映出來已嚴(yán)重威脅到國家投資的安全。因此，本文結(jié)合電網(wǎng)工程項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐，分析當(dāng)前電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算和財(cái)務(wù)竣工決算存在的主要問題和原因，并提出如何在電網(wǎng)工程結(jié)算和竣工決算中控制工程造價(jià)一些辦法和措施，保障投資計(jì)劃的順利完成和建設(shè)資金的安全。

[關(guān)鍵詞]電網(wǎng)工程 工程造價(jià) 控制措施

為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，我國啟動(dòng)了四萬億的建設(shè)投資計(jì)劃，作為國民經(jīng)濟(jì)的先行官，電網(wǎng)建設(shè)投資是此次投資計(jì)劃的重要組成部份，至2009年開始，僅中國南方電網(wǎng)公司就計(jì)劃在未來三年新增投資約900億元，用于城市和農(nóng)村電網(wǎng)改造和完善，在今后的幾年中，大量的建設(shè)項(xiàng)目將會(huì)竣工投運(yùn)，大量的工程結(jié)算和決算工作在工程項(xiàng)目建設(shè)的后期集中出。而由于電網(wǎng)建設(shè)的周期普遍低于定額工期，造成設(shè)計(jì)、施工等階段時(shí)間相應(yīng)減少，導(dǎo)致設(shè)計(jì)深度不夠，施工中變更多，工程項(xiàng)目造價(jià)的不確定性大。

一、現(xiàn)階段電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算和財(cái)務(wù)竣工決算編制存在的問題

1 已竣工投運(yùn)的財(cái)務(wù)竣工決算嚴(yán)重滯后現(xiàn)象。按照財(cái)政部有關(guān)文件要求，建設(shè)項(xiàng)目竣工投產(chǎn)后六個(gè)月內(nèi)要完成竣工決算報(bào)告的編制，但實(shí)際工作中，普遍存在編制決算報(bào)告嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象，甚至有部份項(xiàng)目工程決算滯后長達(dá)五、六年時(shí)間。其結(jié)果導(dǎo)致原始資料丟失、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全或沒有時(shí)效性等問題，造成決算報(bào)告編制困難、造價(jià)失真，投資不能順利轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)。

2 建設(shè)項(xiàng)目存在以概算代替決算的現(xiàn)象?！耙愿糯鷽Q”也是項(xiàng)目建設(shè)中經(jīng)常出現(xiàn)的一個(gè)問題，產(chǎn)生這個(gè)問題的原因也比較復(fù)雜，既有客觀原因也有主觀原因。但是以概算代替決算而不是按實(shí)際發(fā)生的情況據(jù)實(shí)決算，通常只能是增加項(xiàng)目建設(shè)成本。因?yàn)?，?xiàng)目的投資概算只是一個(gè)大概估計(jì)數(shù)，通常要比實(shí)際投資要大一些，而相關(guān)利益方從自身的利益出發(fā)，或做大概算或做低造價(jià)，這樣概算與實(shí)際投資的出入更大。所以，“以概代決”如果不受到嚴(yán)格監(jiān)督控制，工程造價(jià)就會(huì)虛高不下。

3 工程量結(jié)算只報(bào)增加不報(bào)減少。工程結(jié)算是由施工單位編制，并由施工單位提供設(shè)計(jì)變更、簽證等支持資料。施工單位在報(bào)結(jié)算時(shí)為了自身利益，往往只報(bào)增加的工程量，減少的工程量不提。監(jiān)理單位、建設(shè)單位在進(jìn)行結(jié)算審核時(shí)往往只注意對(duì)施工單位報(bào)送的結(jié)算資料進(jìn)行審核，而很少對(duì)設(shè)計(jì)變更及簽證進(jìn)行認(rèn)真復(fù)核及分析整理，這樣就給施工單位可乘之機(jī)，造成結(jié)算增加費(fèi)用高于正常值。

4 施工單位低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算。施工單位為謀求利潤最大化，在施工中往往已較低的價(jià)格中標(biāo)，再在施工過程中提出較多變更以增加建設(shè)的建設(shè)量，如果建設(shè)量增加，則施工單位的建設(shè)單位成本將相應(yīng)降低，施工單位利潤將相應(yīng)增大，其最終結(jié)果是結(jié)算費(fèi)用的增加，不利于建設(shè)單位控制投資。

5 施工單位“高估冒算”現(xiàn)象嚴(yán)重。部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動(dòng)，抱有蒙混過關(guān)的僥幸心理，故意抬高工程結(jié)算造價(jià)，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，普遍存在著“高估冒算”的現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)為重復(fù)計(jì)算工程量、設(shè)計(jì)變更減少部分不作扣除、未按招標(biāo)規(guī)定比例下浮相關(guān)數(shù)據(jù)、甲供材料未剔除、高套定額或建設(shè)單位高價(jià)簽證等現(xiàn)象。

6 項(xiàng)目資料收集不及時(shí)，檔案管理缺失。工程建設(shè)項(xiàng)目資料檔案是編制工程決算的基礎(chǔ)材料，如果資料不全和檔案管理混亂，工程項(xiàng)目管理失去可追溯性，最終導(dǎo)致項(xiàng)目決算缺乏支撐材料，工程造價(jià)也就無從監(jiān)督和控制。但是，實(shí)際工作中，工程項(xiàng)目的資料和檔案管理存在很多問題，或者是資料不完整，或者是管理混亂，集中反映問題較多的是資料和檔案管理沒有隨著項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程而進(jìn)行必要的變更，造成管理主體和管理對(duì)象混亂，如大量項(xiàng)目前期資料未隨著建設(shè)進(jìn)程而下放管理單位。這些問題和現(xiàn)象的存在，不僅影響到監(jiān)督的有效性，還弱化了審計(jì)的服務(wù)和指導(dǎo)作用。

7 中介機(jī)構(gòu)技術(shù)力量不足以承擔(dān)工程造價(jià)的控制。目前審核電網(wǎng)項(xiàng)目結(jié)算主要是委托中介機(jī)構(gòu)來實(shí)施，而各中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量與電網(wǎng)工程造價(jià)審核要求也存在差異，審核人員的資質(zhì)比較單一，基本上都有是建筑類資質(zhì)，不利于電網(wǎng)、信息等專業(yè)工程的審核。且目前對(duì)中介機(jī)構(gòu)審核電網(wǎng)造價(jià)的公正、客觀、真實(shí)性。也基本上處于無人無制度監(jiān)管的狀態(tài)，導(dǎo)致審核人員有意無意地錯(cuò)算，造成多付工程造價(jià)失真。

二、產(chǎn)生上述問題的主要原因

問題產(chǎn)生的原因集中反映在監(jiān)管、認(rèn)識(shí)和制度環(huán)境等幾個(gè)方面。

1 監(jiān)管權(quán)力存在欠缺。目前涉及到工程價(jià)款結(jié)算相關(guān)單位，如項(xiàng)目法人、審核機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)理部門、設(shè)計(jì)部門等，對(duì)這些單位的監(jiān)督還有待加強(qiáng)，因上述部門的不當(dāng)行為而導(dǎo)致工程價(jià)款結(jié)算增加等問題時(shí)有發(fā)生，而在問題發(fā)生前或發(fā)生后，也無具體規(guī)章制度進(jìn)行制約。

2 內(nèi)部審計(jì)工作的權(quán)威性不強(qiáng)。一方面表現(xiàn)為對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的認(rèn)同感較弱，另一方面是對(duì)審計(jì)查出的問題重視不夠。這個(gè)問題的深層次原因還在于公司治理結(jié)構(gòu)的不完善，企業(yè)文化中的責(zé)任意識(shí)淡化。比如結(jié)算中存在的問題，在審計(jì)報(bào)告中已經(jīng)向建設(shè)單位書面指出，但是從審計(jì)回訪的情況看，上述部分應(yīng)該由建設(shè)單位糾正的問題都沒有得到糾正，損失由國家為其買單，滋長了建設(shè)單位的“慷國家之慨”的不良動(dòng)機(jī)。

3 審計(jì)監(jiān)督權(quán)與合同權(quán)力的矛盾。審計(jì)部門開展工程結(jié)算審計(jì)已多年，成效也比較明顯，但始終受所謂的“合同權(quán)力”的限制，施工單位片面強(qiáng)調(diào)合同的權(quán)威性而對(duì)審計(jì)決定不予認(rèn)可，而審計(jì)決定是對(duì)影響工程造價(jià)的問題做出的整改意見，這些問題如違反招標(biāo)、虛假的補(bǔ)充合同、錯(cuò)誤或有缺陷的簽證單等，當(dāng)這些問題構(gòu)成合同的要件時(shí)，借助于合同的法律效力，內(nèi)部審計(jì)的審計(jì)決定往往得不到有效的執(zhí)行。特別是簽證問題，工程價(jià)款結(jié)算中高估冒算都直接或間接地與建設(shè)單位隨意的簽證相聯(lián)系，造成了施工單位鉆合同空子的機(jī)會(huì)。

三、加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)后期工程造價(jià)控制的建議

目前，電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)結(jié)算普遍采用竣工后一次結(jié)算的方式，設(shè)計(jì)變更及簽證增加費(fèi)用均在竣工后一次性上報(bào)，采用這種結(jié)算方式由于受工作量大、時(shí)間短、竣工決算規(guī)定等因素的限制，無形中增加了工程結(jié)算的難度，對(duì)工程造價(jià)管理人員提出了更高的要求，因此，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)工程結(jié)算中存在的問題加以解決，加強(qiáng)工程造價(jià)的控制力度。

1 建立變更簽證會(huì)審制度，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)充合同、簽證單的管理。針對(duì)簽證是工程結(jié)算存在問題的重要原因，嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場簽證，按投資額確定項(xiàng)目變更審批額度，對(duì)超過額度部分，要經(jīng)過更嚴(yán)格的審查形式來確認(rèn)。必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、審計(jì)四位一體共同確認(rèn)方可納入決算，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來違規(guī)增加投資；確需進(jìn)行的設(shè)計(jì)修改，引起工程量變化而需要增加投資的，應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)批。

2 賦予審計(jì)部門工程結(jié)算的最終監(jiān)督權(quán)。因?yàn)樯婕昂贤姆尚Я?，特別是現(xiàn)在的環(huán)境下，審計(jì)部門對(duì)補(bǔ)充合同及簽證單監(jiān)督權(quán)還不夠明確，建議在合同的條款中明確，在主合同以后訂立的各種補(bǔ)充合同、簽證單等結(jié)算依據(jù)必須由審計(jì)部門最終審定才可作為結(jié)算依據(jù)，以監(jiān)督、糾正建設(shè)單位隨意違規(guī)簽證而出具違背主合同及招投標(biāo)資料的現(xiàn)象。從而促進(jìn)工程規(guī)范管理。提高建設(shè)資金的使用效益。

3 加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。中介機(jī)構(gòu)參與審核的工程結(jié)算工作是比較普遍，但是中介機(jī)構(gòu)的審核人員缺乏相應(yīng)的制度約束，在造價(jià)審核時(shí)常發(fā)生應(yīng)扣未扣、審核不清、盲目認(rèn)可建設(shè)單位簽證等現(xiàn)象。因此首先應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)中介機(jī)構(gòu)行業(yè)管理，建立健全統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)規(guī)范、職業(yè)道德準(zhǔn)則，加強(qiáng)從業(yè)人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，進(jìn)一步還可建立信用市場，以信用記錄來強(qiáng)化道德威懾；通報(bào)工程審計(jì)中存在的問題和值得借鑒的做法。努力為中介機(jī)構(gòu)提高工程審核質(zhì)量創(chuàng)造良好的條件；最后還應(yīng)建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制，相關(guān)部門和單位還應(yīng)結(jié)合日常的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，不定期對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行檢查和監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)完善內(nèi)部自律機(jī)制，強(qiáng)化其質(zhì)量約束機(jī)制。

4 設(shè)立電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目的決算中心。目前僅在一個(gè)省，每年電網(wǎng)投資項(xiàng)目都在百億元以上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最近幾年電網(wǎng)投資項(xiàng)目還會(huì)逐步加大。但審核的人力資源有限，工程造價(jià)審計(jì)的覆蓋面較低，為提高建設(shè)資金的使用效益，有必要專門設(shè)立工程造價(jià)審計(jì)中心，專門對(duì)電網(wǎng)投資項(xiàng)目的工程造價(jià)進(jìn)行審計(jì)。并定期對(duì)工程結(jié)算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題向上級(jí)通報(bào)，也可把設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工各單位工作的優(yōu)劣作為以后投標(biāo)時(shí)信譽(yù)加分的依據(jù)。

5 完善機(jī)制，堵塞漏洞。首先應(yīng)在監(jiān)理合同中明確規(guī)定監(jiān)理單位在工程結(jié)算審核中的職責(zé)及責(zé)任追究制度，促使監(jiān)理單位認(rèn)真審核工程量，切實(shí)履行職責(zé)；其次，建設(shè)單位的項(xiàng)目管理人員必須有較強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)，應(yīng)督促施工單位嚴(yán)格按施工圖組織施工，對(duì)確需變更的應(yīng)督促設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位嚴(yán)格執(zhí)行變更流程，并實(shí)施責(zé)任考核；第三，設(shè)計(jì)單位對(duì)施工單位提出的變更應(yīng)從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)兩方面分析論證變更的可行性，為建設(shè)單位提供參考意見；最后，監(jiān)理單位應(yīng)根據(jù)設(shè)計(jì)單位提供的意見并結(jié)合施工實(shí)際分析變更的必要性，一方面對(duì)不必要的變更堅(jiān)決不做變更，另一方面對(duì)必須變更的也應(yīng)根據(jù)施工合同條款進(jìn)行責(zé)任劃分。

6 分階段結(jié)算?？梢詫⒐こ探Y(jié)算按建設(shè)進(jìn)度劃分為不同的階段進(jìn)行分階段結(jié)算，例如可以將變電站工程劃分為場地平整、樁基礎(chǔ)工程、土建、電氣安裝工程4個(gè)階段，線路工程可以劃分為基礎(chǔ)、立塔、架線及附件安裝工程等階段結(jié)算，工程進(jìn)度達(dá)到某一階段即可要求施工單位報(bào)送相應(yīng)階段結(jié)算資料，這樣可以將工程結(jié)算時(shí)間提前，一方面可以減輕竣工結(jié)算壓力；

總之，電網(wǎng)工程項(xiàng)目造價(jià)控制是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，在工程項(xiàng)目建設(shè)后期通過工程結(jié)算和竣工決算集中反映出來。因此，做好結(jié)算和決算工作，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等相關(guān)各方的責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)，建立和完善相關(guān)法規(guī)和制度，切實(shí)把電網(wǎng)建設(shè)工程項(xiàng)目造價(jià)控制在合理的范圍內(nèi)，保障國家建設(shè)投資的順利完成和資金的安全。