人口膨脹:城市不能承受之重

不僅是北京市，包括上海、深圳等城市，迅速擴大的人口規(guī)模與城市的土地、環(huán)境、水資源等之間不協(xié)調(diào)的狀況日漸突出，并已成為各界關(guān)注的熱點……

世界上任何一個特大型城市都面臨著人口急劇增長的壓力。從長遠看，解決城市人口容量問題的關(guān)鍵或許并非人口數(shù)量本身。破解“北上廣”人口壓力的關(guān)鍵，在于消除區(qū)域發(fā)展中的不平衡現(xiàn)象，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，促進公共資源在空間上的均衡分配。

在今年的北京市“兩會”上，“努力遏制人口無序過快增長”被列入北京市“十二五”規(guī)劃綱要，成為未來五年工作的重點。一時間，北京調(diào)控人口規(guī)模成為社會關(guān)注的焦點。

實際上，不僅是北京市，包括上海、深圳等城市，迅速擴大的人口規(guī)模與城市的土地、環(huán)境、水資源等之間不協(xié)調(diào)的狀況日漸突出，并已成為地方“兩會”近年來關(guān)注的熱點。

與此同時，“用工荒”現(xiàn)象近年來在東部沿海地區(qū)頻繁出現(xiàn)，“逃離北上廣”的歌謠在網(wǎng)絡紅極一時。

一方面不斷涌入，一方面去意萌生，在中國快速城市化的大背景下，該如何破解大城市人口規(guī)模謎局？

大城市人口增長迅速

3月15日早上8時，北京市國貿(mào)地鐵換乘站內(nèi)人聲嘈雜，人群沿著通道緩慢地向前挪動，平常看似寬闊的通道變得密不透風。“唉，人真多！”不時會有乘客發(fā)出這樣的嘆息。而在同一時刻，小汽車也在馬路上排起了長龍。

這個擁擠、擁堵的場景，發(fā)生在北京的每一天上下班時間，也發(fā)生在上海、廣州、深圳，甚至很多中西部城市。

所有這一切的直接原因是城市人口的快速增加。在計劃經(jīng)濟時期，城市人口增長主要靠自然增長。北京大學教授李強在上海世博會論壇上曾表示，共和國建國初期，城市人口比例為10.64%，1978年則是17.92%，城市人口比例變化很小。

進入改革開放和市場經(jīng)濟時期，大規(guī)模人口流動逐漸成為常態(tài)。城市人口比例的變化清楚地詮釋了這一點。1980年，我國城市人口比例為19.39%，1999年達到了34.78%，2008年就達到了45.68%。“擴張極其迅速。”李強說。

大城市的變化尤為明顯。北京市2010年統(tǒng)計年鑒顯示，從2002年開始至2009年，北京市常住人口的增長率以超過20%的速度大幅增長，最高時達37.97%。在北京市第十三屆人大常委會第十九次會議上，北京市人大常委會合理調(diào)控城市人口規(guī)模專題調(diào)研組的報告指出，截至2009年底，北京市實際常住人口總數(shù)為1972萬人，其中戶籍人口1246萬人、在京居住半年以上的流動人口726.4萬人，不僅突破了北京市“十一五”規(guī)劃末常住人口1625萬人的控制目標，而且提前十年突破了國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》所確定的到2020年北京市常住人口總量為1800萬人的目標。

上海亦如是。根據(jù)上海市2010年統(tǒng)計年鑒，2009年底，上海市常住人口已達1921.32萬人。而根據(jù)2001年5月國務院正式批復并原則同意的《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》，上海市2020年總?cè)丝谝?guī)模為2000萬左右。據(jù)上海市人口和計劃生育委員會預測，到2020年，上海人口將達到2250萬人。

作為改革開放的窗口，深圳在短短30多年時間里，從一個小漁村一躍而成為現(xiàn)代大都市，在經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造奇跡的同時，人口也從改革開放之初的30萬人迅速竄升到2009的近900萬人。

人多，成了每一個居住在東部沿海大城市乃至中西部省會城市的百姓的共同感受。各地統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，包括武漢、成都、重慶等中西部城市，近年來人口數(shù)量也急劇增長。

所有這一切，都發(fā)生在中國經(jīng)濟迅速騰飛、城市化快速推進的30多年間。尤其是進入新世紀，我國城市化速度加快，使得流動人口在過去10年間增長了一倍。有關(guān)統(tǒng)計顯示，我國的流動人口在2000年還不足1億人，2009年已經(jīng)到2.11億人。其中從農(nóng)村進入城市的人口達1.57億人，約占現(xiàn)在整個城市勞動力人口的一半。

一年一度的春運，成為這一數(shù)字的生動注腳。

增長為何如此快速

專科畢業(yè)的李波已經(jīng)在北京“漂”了近５年。畢業(yè)后來北京“追求人生夢想”的他，在５年時間里換了4份工作，現(xiàn)在是中關(guān)村某電子公司的業(yè)務員。記者碰到他時，他剛剛從老家相親回來，“對象是老家的中學老師，但我還是希望能夠留在北京，哪怕在郊區(qū)”。

李波的想法頗具代表性。北京地鐵很擠，車很堵，生活壓力很大，但這里有國家大劇院、鳥巢，有北大、清華，有故宮、長城……多年來，作為首都的北京，以其在經(jīng)濟、文化、醫(yī)療、教育、公共設施等方面的優(yōu)質(zhì)資源，吸引著無數(shù)人來到北京，而北京也以包容、開放和平等的姿態(tài)，成就了無數(shù)北漂者、創(chuàng)業(yè)者甚至“蟻族”的夢想。

中國人民大學教授姜向群分析，包括北京在內(nèi)的國內(nèi)大城市，在計劃經(jīng)濟時期主要是人口自然增長，進入改革開放和市場經(jīng)濟時期，以文化教育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為特征的人口遷移和流動現(xiàn)象大量增加，“從根本上來講還是經(jīng)濟和社會發(fā)展的巨大拉動作用使然”。

人口在增加，城市也在發(fā)生翻天覆地的變化。根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》，北京市不僅定位于全國的政治中心、文化中心，也定位于世界著名古都和現(xiàn)代國際城市，去年北京市又提出了“世界城市”的目標。“十一五”期間，上海市國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運四個中心的框架也已基本形成。

“每一種功能定位必定要求與之相配套的各行業(yè)的深入發(fā)展，也就需要大量的勞動力來滿足行業(yè)發(fā)展的需求。因此，對大量勞動力的需求是城市發(fā)展的需要，而人口的聚集也是城市發(fā)展的必然結(jié)果。”姜向群說。

姜向群表示，非戶籍常住人口的增長是近些年來北京市人口增長的主要動力，特別是近年來，北京市社會經(jīng)濟快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速調(diào)整和升級，基礎設施建設以及第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，導致流動人口大量增加，人口快速膨脹。

北京市發(fā)改委副主任趙磊認為，北京人口的快速增長有其深刻的發(fā)展階段的背景。深層次的原因在于地區(qū)發(fā)展不平衡。

進一步講，目前存在的區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、公共資源分布不均衡，或許進一步加速了人口向大城市的集中。

同時，北京、上海等城市的常住人口自然增長率在這一時期卻處于較低水平。上海市2010年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，自1990年以來，上海市戶籍人口自然增長率一直為負數(shù)。截至2009年年底，上海市60歲以上的戶籍人口數(shù)已達315.7萬人，占當年常住人口數(shù)的比例已經(jīng)超過16%，按照國際上的通常看法，當一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，即可說是處于老齡化社會。

“常住人口自然增長率處于較低水平，又面臨人口老齡化速度的加快所導致的越來越多的當?shù)厝丝谕顺鰟趧恿κ袌觯虼顺鞘邪l(fā)展所需要的大量勞動力需要從外地引進。”姜向群說。

這已是很多國內(nèi)外大城市的共同發(fā)展經(jīng)歷。

理性看待大城市人口規(guī)模

從國際經(jīng)驗看，大城市人口快速增加并非中國獨有。多位專家告訴記者，從國際經(jīng)驗看，在快速城市化的過程中，人口迅速向大城市聚集是一種規(guī)律性現(xiàn)象。

復旦大學教授王桂新分析，由于城市人口規(guī)模增長可以創(chuàng)造更大的集聚經(jīng)濟效益，而且大城市也有利于碳減排，所以大城市化就成為城市化和城市發(fā)展的必然結(jié)果。即使紐約、東京等超級世界城市，目前仍是全球主要的人口集中遷入地，其人口規(guī)模仍呈增長趨勢。受這一規(guī)律支配，我國的城市發(fā)展也同樣表現(xiàn)出明顯的大城市化趨勢。

不過，快速增長的人口數(shù)量還是給大城市帶來了一系列問題，尤其在城市基礎設施和公共服務沒有完全跟上的情況下，交通、教育、醫(yī)療、保障性住房、公共安全等方面面臨巨大壓力。

以水資源為例。根據(jù)北京市2010年統(tǒng)計年鑒，北京市2009年全年供水（用水）量為35.5億立方米，人均水資源量為126.6立方米，人均年用水量僅為85.2立方米。“水資源的人口承載力從根本上決定了北京區(qū)域環(huán)境人口承載力。”北京大學教授楊開忠在其研究中曾如是表示。

北京市2005年版總體規(guī)劃曾就此專門作出論述：“根據(jù)預測，在考慮內(nèi)部挖潛和南水北調(diào)入京等措施前提下，北京市2020年規(guī)劃可供水資源量為54.2億立方米。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織對世界多案例的統(tǒng)計分析，人均水資源量300立方米/年以上是保持現(xiàn)代小康社會生活和生產(chǎn)的基本標準，按此標準和可預見的經(jīng)濟技術(shù)水平，北京的水資源可承載人口為1800萬人左右。”

趙磊表示，在充分肯定外來人口對北京城市建設做出巨大貢獻的同時，也應該看到，人口與資源環(huán)境的矛盾日益凸顯，交通擁堵、教育資源不足、看病難等都是這一矛盾的表現(xiàn)。

不過，以資源計算城市人口承載力是否科學也存在不同看法。王桂新認為，城市形成和發(fā)展的動力主要來自于城市以外地區(qū)，城市生產(chǎn)所需要的原材料、能源和人才、勞動力主要依賴于城市以外地區(qū)的供給，城市生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務業(yè)主要依賴于城市以外地區(qū)的消費。可以說，城市以外地區(qū)原材料、能源和人才、勞動力的供給及對城市產(chǎn)品和服務的消費需求，是城市得以存在和發(fā)展的源泉和保障。

“所以，從這一點來看，一個城市的人口規(guī)模或其承載力，主要決定于城市以外地區(qū)向城市提供多少原材料、能源及人才、勞動力和對城市生產(chǎn)的產(chǎn)品與服務消費需求規(guī)模有多大，而并不主要決定于城市本身。北京也同樣如此。”王桂新說。

姜向群也認為，資源和環(huán)境的承載力并非一成不變，應以發(fā)展的眼光看待城市容量問題。從國際上看，國際化大城市最基本的特征是具有開放性、流動性、多元性和包容性。如果大規(guī)模控制人口規(guī)模，是否有礙公平？是否會影響到城市未來的競爭力和可持續(xù)發(fā)展？

“若大幅度的控制人口規(guī)模，可能會使北京陷入封閉境地，阻礙勞動力的流通，而且大幅度控制人口規(guī)模與北京市開放包容的姿態(tài)以及北京的發(fā)展目標相背離，可能最終會阻礙北京經(jīng)濟、社會、文化等各方面的發(fā)展。”姜向群說，因此，政府應當加強對人口的調(diào)控和管理，但這并不是指大幅度控制人口規(guī)模，限制外來人口進城，而是加強對已有人口的管理，對人口調(diào)控也應盡量采取經(jīng)濟手段而減少行政命令。

趙磊透露，北京市“十二五”規(guī)劃提出的讓所有北京人都成為健康的北京人，只是廣義的概念，并非純粹的戶籍概念。

王桂新則表示，雖然我國大城市已出現(xiàn)嚴重的交通擁堵、環(huán)境污染等所謂的大城市病，但大城市的承載能力、發(fā)展?jié)摿σ约皫訁^(qū)域發(fā)展的引擎作用都未能充分挖掘和發(fā)揮出來。他舉例道：按照北京市2010年統(tǒng)計年鑒，2009年，北京市人口密度為1069人/平方公里，同一時期，東京都人口密度6119人/平方公里，為北京市人口密度的5.7倍；東京都市圈（包括東京都和埼玉、千葉、神奈川三縣）的人口密度為2624人/平方公里，為北京市人口密度的2.5倍。

如何調(diào)控城市人口規(guī)模

盡管對北京、上海等大城市目前人口是否“超載”有不同看法，但人口規(guī)模應與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、合理調(diào)控人口規(guī)模需要標本兼治，卻是專家學者的共識。

“北京人口問題與其說是人口規(guī)模問題，不如說是人口空間分布問題。” 首都經(jīng)貿(mào)大學城市學院教授張強表示。

建設新城市是各國首都應對大城市發(fā)展困境的普遍做法。《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》中，規(guī)劃了建設包括順義、通州、亦莊等重點新城在內(nèi)的11座新城，以疏解中心城市人口和功能，集聚新的產(chǎn)業(yè)，帶動新的重點區(qū)域發(fā)展。

然而，由于中心城功能不斷加強，新城的作用并沒有完全達到預期。

一個例子是，沿著北京市軌道交通向外蔓延的多是住宅樓盤，而不是就業(yè)場所。用這樣的方式疏散人口，國際上并無多少成功經(jīng)驗。

例如，二戰(zhàn)結(jié)束后，倫敦通過實施大倫敦計劃，將市區(qū)的就業(yè)功能向外圍新城疏散，成功帶動了人口疏散，推動了區(qū)域平衡發(fā)展，緩解了市區(qū)的交通擁堵和環(huán)境污染。

記者了解到，清華大學教授吳良鏞主持編制的《京津冀北地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究二期報告》，正是希望收到這種功效。

楊開忠認為，應抓住國家規(guī)劃和建設京津冀都市圈的戰(zhàn)略機遇，通過產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才輸出，積極誘導北京人口向以天津濱海新區(qū)為龍頭，以河北曹妃甸、黃華港為兩翼的沿海產(chǎn)業(yè)帶轉(zhuǎn)移，并以廊坊、香河、三河、燕郊、涿州、固安等為重點，積極促進以“住在界外、工作界內(nèi)”為特色的沿邊界人口經(jīng)濟帶形成和發(fā)展。

“分散北京主功能區(qū)的作用，加快衛(wèi)星城建設，特別是衛(wèi)星城生產(chǎn)生活功能的配套建設，是解決北京市人口過度聚集的治本措施。”姜向群表示，現(xiàn)在和未來北京市人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)的措施，既需要人口調(diào)整，更需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境的調(diào)整和科學規(guī)劃城市發(fā)展空間布局。

記者注意到，在北京市“十二五”規(guī)劃中，集中力量打造“業(yè)城均衡”的綜合新城，也成為未來五年的工作重點。國家“十二五”規(guī)劃建議中也提出，要“科學規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力”。

從長遠看，解決城市人口容量問題的關(guān)鍵或許并非人口數(shù)量本身。加快區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，通過北京、上海等地優(yōu)質(zhì)資源的轉(zhuǎn)移帶動各地均衡發(fā)展，再讓這些城市人口相對“變小”的同時讓外地城市“機會”變大，是長遠之路。

“什么時候地區(qū)發(fā)展的不平衡得到有效解決，那也是‘北上廣’這幾個大城市人口壓力解除的一天。”趙磊說。

專家看法：

復旦大學教授王桂新：控制人口不止是修修補補

在完善的市場經(jīng)濟體制下，由于集聚經(jīng)濟作用的影響，大城市的人口規(guī)模增長有其自動調(diào)節(jié)機制。但目前城市難以形成這樣的體制，相反還存在使城市人口規(guī)模更加過大或盡可能大的傾向。控制大城市人口膨脹、治理大城市病并不是一個單純的人口問題，必須摒棄抓小棄大、修修補補的傳統(tǒng)思維，必須在政治、經(jīng)濟、行政、法律、文化等大系統(tǒng)框架內(nèi)加以綜合考慮。

中國人民大學教授姜向群：從城市功能角度破解人口問題

應突破北京的發(fā)展行政區(qū)劃界線，與周邊省區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，將北京市的功能擴散到其他地區(qū)，降低北京市原有功能的集中度，比如文化教育、醫(yī)療、休閑娛樂、養(yǎng)老康復等設施完全可以與周邊其他省區(qū)資源共享，既帶動周邊省區(qū)的發(fā)展，又可以緩解北京市的人口壓力。

首都經(jīng)貿(mào)大學城市學院教授張強：從制度銜接上找到突破口

北京人口難題根本出路在于“城鄉(xiāng)一體化”，應把注意力重點從前十年側(cè)重于戶籍、就業(yè)、保障、服務等各項制度的單向突破，轉(zhuǎn)到側(cè)重于解決各項制度之間的配套與銜接問題。尤其不應簡單地以“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的辦法來改變戶籍制度，而應探索現(xiàn)行戶籍制度下讓農(nóng)業(yè)戶籍人口全面進入城市社會服務體系的制度突破。

2010年3月25日，聯(lián)合國發(fā)布報告稱，中國正經(jīng)歷著城市化的重要轉(zhuǎn)型。1980年，中國只有51個城市人口超過50萬。從1980年到2010年的30年間，共有185個中國城市跨過50萬人口門檻。報告預測，到2025年，中國又將有107個城市加入這一行列。

國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年，城鎮(zhèn)人口為62186萬人。主要受經(jīng)濟發(fā)展水平影響，我國東、西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平差異較大。東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平較高，西部較低。2009年，我國東中西部城鎮(zhèn)化率分別達到57.0%、44.3%和39.4%。