財政存款繳存管理存在“四難”亟待解決

摘要：對金融機構財政存款繳存情況的監管是人民銀行的一項重要工作內容。基層央行實施財政存款繳存管理存在的繳存范圍界定難、調動金融機構積極性難、柜面審核難、監督檢查及違規處罰難的“四難”問題，導致人民銀行基層行難以有效杜絕商業銀行漏繳、少繳財政存款現象的發生。為有效解決“四難”問題，應該在清理完善財政存款繳存的制度規定、提高財政存款管理的信息化程度、加強對財政存款繳存業務的檢查監督等方面采取相應措施，規范財政存款繳存業務的操作與管理。

關鍵詞：財政存款；繳存管理；難點問題；建議

中圖分類號：F830.5 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)03－００82－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.03.19

一、引言

財政存款是中央銀行基礎貨幣的重要組成部分，因而財政存款的增減一定程度上影響貨幣供應量及貨幣供給結構的變化，加強財政存款管理對中央銀行實施貨幣政策進行金融宏觀調控具有重要作用。近年來，隨著各地鄉鎮金庫取消、財稅庫銀聯網業務的推廣應用以及我國國債發行機制變革等，財政存款的資金來源、總量、劃繳方式等已發生很大變化。由于相關制度規定不夠完善或更新不及時，基層人行在實際操作中缺乏抓手，金融機構辦理財政繳存款業務過程中少繳、漏繳、緩繳等不合規現象時有發生，并呈逐年上升趨勢，影響了財政存款的足額回流，亟待解決。

二、財政存款繳存管理的“四難”

（一）繳存范圍界定難

1.繳存范圍的調整文件多，導致應納入繳存范圍的會計科目難界定。自1998年以來，人民銀行多次對金融機構的財政存款繳存范圍進行了調整，但在每次調整時只明確繳存科目的增加與減少，對金融機構應繳存的全部科目沒有明確規定十幾年來，每年調整繳存范圍的文件不下六七個，使金融機構和基層央行會計人員在核對金融機構繳存范圍時產生較多不便。

2.資金性質難判斷，導致一般存款與財政存款難界定。按規定，財政預算外存款、地方財政庫款等為財政存款。單位活期存款或財政性一般存款為一般性存款。由于這些資金均由財政部門集中管理，存款人名稱均為財政部門，使金融機構難以判別其基本屬性。由于地方財政在當地金融機構開設多個存款賬戶，大量資金在這些賬戶間頻繁劃轉，更加大了金融機構有效區分的難度。

3.商業銀行會計科目設置不統一規范，導致財政存款歸并科目難界定。如對待報解款項工商銀行使用“待報解中央預算收入”等5個科目核算，建設銀行使用“待結算財政款項”科目進行核算，中國銀行則使用“代結算財政款”科目進行核算。有的商業銀行在一級科目下開設二級科目核算財政存款，而該一級科目為一般性存款科目；有的應繳存財政存款范圍細化到二級科目，而部分商業銀行在會計報表只反映一級科目余額，基層央行很難判斷金融機構是否全科目繳存，是否占用挪用財政存款。

（二）調動金融機構積極性難

1.財政存款業務手續費偏低。按照中國人民銀行規定，人民銀行對財政存款劃繳業務按全年日平均余額的萬分之五計算手續費，此項規定執行至今未有變化[1]。目前年萬分之五的收益率不僅遠低于一年期貸款利率，甚至遠低于超額存款準備金利率，也不足以補償代理成本。為獲得更多利益，實際中金融機構可能采取一些“變通”的做法。例如將財政收入中的非稅收入、預算外收入不納入“待結算財政款項”科目核算，而是納入一般活期存款核算。

2.待結算財政存款納入繳存范圍存在繳存和繳庫沖突，造成金融機構墊付資金。根據《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》規定，待報解財政款項發生額必須于當日或次日上午報解人民銀行國家金庫；而按現行財政存款繳存制度規定，在旬后五日內按上旬末的財政存款余額來調整繳存金額[2]。如果待報解財政性款項在調整日后報解，金融機構將要為此墊付10日的資金，相當于向國庫部門與營業部門同時繳納，只有到下一旬財政存款繳存金額調整時才能消除影響，不利于繳存金融機構的資金運用。

（三）柜面審核難

由于法律法規沒有對金融機構繳存財政存款合規性進行現場檢查的規定，目前人民銀行各分支機構均通過非現場審查報表的方式審查金融機構每旬(月)繳存的財政存款金額是否正確，但由于執行“按月報送，定期審核”的方式。商業銀行僅在月末調整時向人民銀行報送上月月末日計表，上中旬調整時，只填制繳存清單和余額表，不提供原始報表資料。在上中旬調整日，會計營業部門只能機械地根據金融機構填制的繳存科目余額表辦理退補繳業務，無法審核退補繳金額的真實性和準確性。采取這種審核方式，只能從形式上檢驗金融機構是否漏算了科目以及數值計算的準確性，從實質上無法看出金融機構是否未將吸收的財政存款全部納入規定的科目中，以規避繳存核算義務等行為。

（四）監督檢查及違規處罰難

1.實施監督檢查缺乏法律依據。《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行有權對金融機構代理中國人民銀行經理國庫等行為進行檢查監督，而是否有權對金融機構代理的其它財政存款及繳存行為進行檢查監督未作任何規定[3]。相關法規也缺少對繳存財政存款業務實施檢查的明確依據，導致對金融機構財政存款監督檢查工作難以開展。

2.對違法違規行為的處罰規定不一致。1984年印發的《信貸資金管理試行辦法》和1985年印發的《關于辦好人民銀行委托專業銀行代理業務和賬務以及加強繳存存款等項工作的通知》，對欠繳、遲繳財政存款行為規定的處罰標準分別為：“按欠繳金額每日萬分之二計收罰款”（后調整為萬分之三）和“根據遲繳或少繳金額，每天按萬分之三罰款（后調整為萬分之五）”。而1999年國務院頒布的《金融違法行為處罰辦法》第二十二條規定，“金融機構占壓財政存款或資金的給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款”，2003年修訂的《中華人民共和國商業銀行法》和2004年印發的《中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知》，對不按規定比例繳存存款準備金等違規行為的處罰做出了明確規定，但對金融機構遲繳、少繳、欠繳財政存款如何處罰，相關金融法律法規中沒有規定。由于處罰依據存在實質性缺失，導致財政存款的處罰主體、處罰方式、處罰標準等無所適從。

三、解決“四難”問題的對策建議

（一）清理完善財政存款繳存的制度規定，加大監管力度

建議人民銀行總行將涉及財政存款繳存業務的有關文件進行清理、補充和完善，對金融機構財政存款的繳存時間、范圍、繳存程序、手續和人民銀行監督管理手段及相關法則等事項作出具體的、系統性的規定，以指導和加強當前財政存款繳存業務管理工作。修改《關于改革存款準備金制度的通知》，明確財政存款繳存業務實施行政處罰的主體。按照《中華人民共和國行政處罰法》的規定明確商業銀行違反財政存款管理行為的處罰內容及具體操作標準。各級人民銀行成立由貨幣信貸、會計、國庫、營業等部門組成的專項檢查組，開展對金融機構財政存款核算及繳存等有關工作的專項檢查，加大對財政資金監督管理力度，規范財政存款繳存工作。同時，人民銀行相關職能部門應加強對制度規定、相關法規的學習貫徹，開展對金融機構的業務培訓，使其適應工作要求，堅決杜絕財政存款少繳、漏繳現象。

（二）提高財政存款管理的信息化程度

為提高規范化管理水平，建議開發財政存款繳存管理系統，針對交存款機構開發數據接口程序，由系統根據核定的繳存科目，直接獲取交存款機構核算系統導出的原始報表數據，禁止人工修改，提高數據來源的真實性和準確性。由系統自動生成交存（調整）財政存款劃撥憑證和財政存款余額表，人民銀行根據交存款機構報送的交存款憑證和余額表進行賬務處理后，由系統對賬務處理結果與交存款系統計算結果進行比對，確保數據真實、賬務處理正確，同時也能克服每月上旬、中旬人民銀行無法核對科目余額真實性的弊端。

（三）提高商業銀行代理財政存款手續費標準，妥善解決繳庫與繳存的沖突

建議手續費標準的制定以金融機構代理財政存款的成本加上合理的收益為基礎，使金融機構有利可圖，可比照存款準備金管理模式或國庫存款計息模式由人民銀行對金融機構財政存款計付相應的利息。為解決繳庫與繳存相沖突問題，避免金融機構墊付資金，有兩種建議可供選擇：一是金融機構需要繳入財政金庫的資金在入庫前不再要求作為財政存款繳存，只要求按規定時間入庫，這樣需要繳存的財政存款事實上只有金融機構代理國庫存款；二是金融機構已經繳存人民銀行的資金需要繳入國庫的，在入庫時直接從人民銀行“繳存財政存款專戶”劃入國庫。

參考文獻：

[1]中國人民銀行（銀發[1989]209號）．關于辦理委托業務和資金劃撥業務收、付手續費、郵電費問題的通知[R]．1989.

[2]中國人民銀行令[2001]第1號．商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法[R].2001．

[3]中華人民共和國主席令（第十二號）．中華人民共和國中國人民銀行法[R].2003．