個人征信權益保護風險點分析及制度框架構建初探

摘要：本文結合以問卷調查方式開展的個人征信權益保護制度調查，從實證角度對我國當前個人征信活動各流程環節可能存在的風險隱患進行了深度剖析，并在積極借鑒國外個人征信實踐與先進立法經驗的基礎上，就如何揚利抑弊，于征信業務良性發展與最大限度地保障個人權益、實現法律制度層級設置可行性與具體操作制度的無縫銜接間尋求最佳平衡點提出了建設性意見。

關鍵詞：征信；權益保護；風險；制度框架；構建

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)03－００80－０2DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.03.18

一、引言

現代經濟是一種信用經濟。征信在切實緩解信息不對稱造成的“逆向選擇”及“道德風險”、便利個人融資行為的同時，也對個人征信的權益保護提出了前所未有的挑戰。如何在征信業務良性發展與最大限度實現個人權益保護之間尋求最佳平衡點，實現法律制度層級設置的可行性及與具體操作制度的無縫銜接，是一個理論及實踐上都必須直面的課題。中國人民銀行泉州市中心支行通過自行設計《個人征信權益保護制度調查問卷》自主開展專題性調查的方式，在借鑒國外個人征信實踐與先進立法經驗的基礎上，對適合我國個人征信現狀的權益保護及其制度框架構建這一實踐性課題進行了初步的業務探求與思考。此次調查共發出《個人征信權益保護制度調查問卷》120份，回收有效問卷111份。通過111份調查問卷的匯總分析，結果顯示：針對當前個人征信的知情權、同意權、異議權、救濟權等系列權益，征信活動各環節存在著潛在風險點，在此基礎上，本文針對性的提出了一些建議。

二、個人征信權益保障風險點分析

（一）信息征集范圍不明確，存在征集來源任意擴大化風險

基于對個人隱私權的尊重及保護，國際上普遍認為個人敏感信息的征集應當受到特別法律的保護。如歐盟法令明確規定，除非取得個人以書面或其它方式明確授權的“明示同意”，不得征集和披露有關信息主體種族、政治觀點、宗教及哲學信仰、健康等個人敏感信息[1]。當前，我國個人征信業務的開展僅依托《個人信用信息基礎數據管理暫行辦法》這一部門規章，其中僅對信息數據的報送、整理及查詢進行了規定，并未對不能采集的敏感信息、非銀行信用信息的征集范圍、征集方式等做出明確、關鍵性界定，致使基層央行在非銀行信息采集過程中，為凸顯成效一味貪大求多，將電信、水、電、燃氣欠費、計生處罰、醉駕等公眾存在較大爭議或涉及個人隱私的敏感數據一一納入，未考慮僅憑人民銀行與被采集單位的采集協議實現信息的征集入庫是否合法、是否應事先取得信息主體的認可，入庫信息來源呈無法可依、任意擴大化趨勢。

問卷調查結果顯示，有73.66%的受訪者認為“電信欠費信息”及“水、電、燃氣欠繳信息”屬公眾爭議較大、可能助長壟斷行業霸王習性的信息數據；69.41%的受訪者認為“計劃生育”、“醉駕”等信息屬消費者個人隱私，均不應征集入庫；而對“公積金”、“社保”及“訴訟”等信息，由于其有側面佐證個人還款能力及意愿的參考價值，92.32%的被調查者對其入庫持積極及肯定態度。

（二）信息征集授權未規范，存在征集流程不合法風險

作為個人征信的重要權益之一，同意權是指征信機構采集信用信息原則上須經信息主體授權并同意。對于同意權的行使，日本及法、德、意等歐盟國家采取的是必須獲得信息主體的書面或其它方式明確授權的“明示同意”；美、英、澳及加拿大，采用的則是雖無須獲得信息主體的明確授權，但應盡事先告知義務，若信息主體未在規定期限內對信息征集行為提出異議則視為同意的“默示同意”原則。當前，由于處于征信體系創設初期，我國采用的是自上而下強制性推進的征集模式，所有信用信息的征集入庫均不需要經過信息主體授權及同意，這種未告知即征信的信息征集模式受到社會公眾一定程度的質疑，征信機構可能因未切實履行負面信息告知義務而給個人融資行為帶來損失而站上被迫應訴的被告席位，當前因信息征集流程不合法而可能造成的個人征信權益受侵犯的隱存法律風險點值得關注。

調查顯示，111位受訪對象中，認為“所有信息”及“貸款、信用卡透支逾期、水電費欠繳等部分信息”入庫前應征得本人同意或授權的占比分別為49.55%和27.93%，僅2.7%的受訪者持“無所謂”態度，更有72.97%的被調查者認為“征信機構未履行告知義務而征集個人負面信息會對個人造成損失”。

（三）信息使用標準不統一，信息保留期限未明朗，存在“征信不公”風險

由于《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》未能對拒貸逾期次數、還款寬限期限、異議修改條件及“履告”義務等作出規范性的條款界定，商業銀行的執行標準不盡相同。如轄區農業銀行對連續3期或累計6期以上的逾期客戶不予放貸；建設銀行則執行最高逾期次數超3期、累計逾期次數超6期且近24個月連續3期出現逾期狀態的拒貸標準。未統一標準卻意圖通過拒貸、減少授信、上浮利率等信貸政策運作，實現對信息主體金融活動及融資行為的懲戒性影響及威懾性震懾，效果自然有限；加之目前由于《征信管理條例》遲遲未能出臺，信用信息保存期限未有明朗化預期，信用信息一旦進入征集系統可能只能長期保存。

上述因素對信息主體而言無疑有失偏頗及公允，極可能通過示范效應讓潛在的優質借款人對貸款望而卻步甚至失去信心，產生因“征信不公”而誘發“劣幣驅逐良幣”的隱性風險。調查結果顯示，按由高到低的認同度排列，公眾心目中的“征信不公”現象依次為“信用報告的使用標準（如拒絕貸款的逾期次數）不同”、“還款寬限期限不同”、“異議修改條件不同”及“‘履告’義務執行情況不同”，占比分別為69.37%、47.75%、44.14%及34.23%[2]。

（四）信息更正流程冗長、救濟方式操作性不強，存在法律糾紛風險

對于信息主體有權要求征信機構對其不正確、不全面或非最新信息做出糾改及補正的更正權益，現階段提供了三種救濟途徑，即異議申請、個人聲明及法律仲裁或復議。但在基層實踐中，卻因存在異議更正流程過于冗長、救濟方式操作性不強等諸多因素，在影響異議更正權執行效果的同時，也極易引起不必要的法律糾紛。如2006年12月19日，轄區中國人民銀行晉江市支行接到法院《應訴通知書》，客戶吳身設在以“錯誤錄入其個人信息，對其名譽造成侵害”為由上訴中國銀行晉江市支行的同時，也以“對嚴重錄入錯誤的信息匯總采集時未盡管理上的審查職責，造成錯誤信息采集登錄至其《個人信用報告》，并于各商業銀行系統中流傳，對原告個人聲譽造成不良影響”，將中國人民銀行晉江市支行列為第二被告。雖經多方溝通協調，該案件得以于庭審前順利解決，但也表明隨著我國征信業的高速發展及個人征信法律糾紛的時有發生，如何發掘為信息主體的異議權及救濟權提供實現保障的高效、合理現實渠道已迫在眉睫。

三、構建我國個人征信制度框架的若干建議

針對以上風險點，同時借鑒西方征信業發達國家的先進立法經驗，筆者認為我國個人權益保護制度框架構建應著重考慮并規范以下幾方面的內容。

（一）征信立法進程的推進與加快

當前，應在堅持“立法先行”與“邊探索邊完善”的原則與前提下，以平衡征信業發展與個人權益保護為切入點，積極探索適合我國國情的立法模式及制度框架安排，最終在我國形成上層以《征信法》為最高上位法，中間為《征信管理條例》、《個人信息及權益保護條例》等基本法規，下層為《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》等部門規章及具體規范性、操作性制度的上、中、下“三階層模式”、信息主體權利及義務對等的信用信息征集、應用的嚴謹、有序制度體系。

（二）信息征集范圍的合理、嚴格界定

由于征集及使用信用信息與個人隱私權間存在一定的矛盾及沖突，為實現信用信息的充分共享往往要以放棄甚至部分犧牲個人的隱私權為代價，因此合理、嚴格地界定信息征集范疇就成為個人權益保障的首先、重要一環。當前，應加快我國征信立法進程，在明確征信主體各方責、權、利的同時，對禁止采集并使用的信息作出清晰、嚴格界定，為征信機構合法、合理地采集、使用信用信息提供強有力的法律規范及制度約束[3]。同時，基于上述風險點的分析，筆者認為可對我國個人征信范圍應遵循的適用性原則提出導向性框架思路及實踐補給：即現階段非銀信息重點應著力推動與信貸決策具有高依存度及相關性信息數據的及時、完整、連續入庫，對電信、水、電、燃氣欠費信息、計生、醉駕等公眾爭議較大的信息數據則應暫緩其入庫進程。

（三）信息征集流程的切實、有效規范

針對當前我國征信體系建設相對滯后，社會公眾信用意識普遍不強的現狀，建議采取英、美等國“默示同意”的強制征信模式，即以立法形式明確征信機構在進行信息征集，除法律規定的特定情況外，無須征得信息主體的“明示同意”，但對個人融資行為可能產生較深遠影響的負面信息入庫應盡事先告知之義務[4]。而對于征信機構意愿擴大的個人信息征集種類，可采取問卷調查、網絡、電話、短信、投票、召開聽證會、發布征求意見稿等形式拓展社會公眾參與渠道，從而在尊民情重民意、實現全民參與及充分保障信息主體同意權和知情權的原則間尋求最佳結合點。

（四）信息保留期限的盡快明確

應加大立法進程，推動《征信管理條例》的盡快出臺，對負面信息保留期限作出明確規定，以使信息主體的不守信懲戒時限預期得以明朗化。同時，適當考慮并吸納一些靈活、彈性的設定原則，如可以在某一時限①對個人信用信息的數據使用進行“緩沖”或“過渡”設置，因之前征信系統不盡完善，公眾信用意識普遍較為淡泊等因素，對該時點前的負面信息僅作2年保留；其后的負面信息保留則執行《征信管理條例》設定的5年時限，以此減少社會公眾因長期存在信用“污點”而可能引發的對系統建設參與度及積極性降低的消極負面建設情緒，切實提升征信體系建設實效。

（五）信息查詢通道及異議更正流程的有效提供

此次問卷調查結果顯示，在對“您認為當前查詢個人信用報告是否便捷”的調查中，認為“不夠便捷”的受訪者占比達69.37%，因而現階段應積極尋求方便、快捷的個人信用報告查詢途徑，以確保個人知情權、更正權的合理、高效實現。為增加個人信用報告的查詢便捷度，結合基層實踐及金融從業人員建議，筆者認為可考慮以下幾種模式：一是在金融機構自助終端內嵌查詢模塊，通過個人身份證號碼及密碼直接查詢信息主體的信用報告；二是依托互聯網，構建個人信用信息查詢平臺，同樣是“身份證號碼+密碼”查詢模式；三是通過短信服務平臺，以發送短信方式，提交信用報告查詢申請，平臺收到申請后直接觸發向原手機號碼返還信用報告文本的自發事件。同時應考慮是否能將異議信息糾改權限以在線方式下放基層央行，以此最大限度地保障信息主體異議權與救濟權的高效、便捷實現。

參考文獻：

[1]中國人民銀行定西市中心支行課題組.國外征信市場個人權益保護經驗及啟示[N].金融時報，2010-08-19.

[2]喻敬明，林鈞越，孫杰.國家信用管理體系[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[3]李寶軍.個人征信系統中的隱私權保護[J].人民論壇，2010（8）.

[4]征信前沿問題研究編寫組.征信前沿問題研究[M].北京：中國經濟出版社，2010.