發達國家金融消費者權益保護的經驗及對我國的啟示

摘要：作為消費者整個群體的重要組成部分，金融消費者的權益及其保護一直被社會各界包括經營者乃至消費者本身所忽視。在金融消費者群體迅速壯大的背景下，我國對金融消費者的保護已經不能滿足現實需求。法律法規尚不健全、專門的保護組織缺失、投訴處理平臺不完善、教育網絡不豐富等都是我國金融消費者保護所面臨的現實問題。如何保護金融市場上的消費者，成為后危機時代亟須解決的問題。本文分析了金融消費者權益保護在英、美等發達國家的成功經驗，指出了我國金融消費者權益保護存在的問題，探索我國金融消費者權益保護的有效路徑和完善舉措，供我國金融消費者權益保護立法參考。

關鍵詞：金融消費者；合法權益；保護；啟示

中圖分類號：F832 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)03－００37－０4DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.03.08

金融消費者是消費者概念在金融領域的延伸和專業化，是指與金融機構建立金融服務合同關系，接受金融服務的自然人[1]。許多金融產品不像一般的商品，它包含了承諾的因素。如果承諾信息不可信或者超出了金融服務提供商的能力，就會嚴重影響到金融消費者的合法權益。隨著我國金融業開放程度進一步加深，在金融消費者群體迅速壯大的背景下，我國對金融消費者的保護已經不能滿足現實需求。因此，研究和探討金融消費者權益及其保護有著現實意義。

一、金融消費者權益保護的國際經驗

從發達國家的實踐情況看，各國一般從四個層次來構建金融消費者權益的保障機制。一是通過立法明確消費者權益保護的金融監管目標，并且成為金融機構監管的基本職責。二是規范投訴機制，加強金融機構的消費者保護制度建設。三是通過金融行業組織維護消費者的正當權益。四是積極尋求金融消費者權益保護的國際合作。

（一）英國金融消費者保護體系

在歐美發達國家中，英國民眾的金融知識和金融素質相對較高，英國對金融消費者保護給予了高度重視，形成了強制性和自律性機制相結合的保護體系。一是將消費者權益保護明確列為監管目標，成為金融機構監管的基本職責；二是規范并加強金融機構內部消費者保護的義務及內部解決機制；三是建立行業自律機制，加強行業內部在解決消費者糾紛及保護消費者權益方面的溝通及自我監督。

2001年l2月1日實施的《英國金融服務和市場法》明確規定英國金融服務局(FSA)負責監管各項金融服務，并規定了FSA的四項監管目標，其中之一就是“確保消費者得到適當水平的保護”[2]。

同時，該法案還要求FSA開展消費者教育，加深公眾對金融體系的認識，設立相應機構。FSA肩負金融消費者保護職能，并對因金融機構破產而蒙受損失的消費者提供賠償；向消費者提供咨詢服務、出版金融消費者刊物和開展消費者調查。FSA設立消費者服務中心，負責處理消費者的來信、電話和電子郵件。

2001年6月FSA啟動了公平對待消費者項目，要求英國最大的35家金融集團每年報告實施項目情況。同時FSA要求各金融機構在推銷自己的金融產品時都要保證高度透明，使每個消費者在購買金融產品時都清楚地知道自己的風險。2005年5月FSA發布《關于金融服務投訴指引》，詳細列舉說明消費者可對金融機構的服務或產品投訴的情形以及消費者不能或沒有理由向金融機構投訴的主要情形。2006年10月FSA出臺了新的金融機構《業務原則》，其中確定11條原則作為金融機構是否符合監管標準的依據。這11條原則涉及消費者權益保護的有5條，如“有義務向消費者提供其需要的信息，并且用清晰、公平、無誤導的方式向消費者傳達信息”等。FSA把消費者權益放在了十分重要的地位，目的是讓金融機構更負責任、更加自覺地對待金融消費者，向消費者提供公平、清晰、無誤導的信息，讓消費者在金融市場上選擇服務和產品時能扮演更為主動和專業的角色，實現利益最大化，增強對金融市場的信心[3]。

英國的行業自律機制在保護消費者權益方面也發揮著十分重要的作用。在金融機構違規時，銀行業守則標準委員會通常先將違規指控轉交給有關金融機構采取適當行動，并要求它們作出解釋。為確保守則的貫徹執行，委員會有權采取警告、譴責等方式警戒沒有遵守該守則的機構。英國金融行業自律性規則著眼于降低監管者和金融機構的成本，為金融機構贏得了更多消費者的認可與信任。

（二）美國的金融消費者保護

美國關于金融消費者保護的法律體系比較完善，20世紀60年代以來，美國就出臺了一系列以保護消費者權利為主旨的金融立法，如《誠實信貸法》、《公平信貸報告法》、《信貸機會公平法》、《住宅貸款信息披露法》、《金融隱私權法》、《據實披露存款資料法》等，并將執行這些法律的職責指派給金融監管當局。由于美國立法體制的特殊性以及金融機構類型的復雜性，保護金融消費者的職責也由多個監管部門擔負。反壟斷和保護消費者由聯邦貿易委員會負責處理；與保障金融機構客戶有關的事宜，由聯邦貿易委員會及其他金融監管機構(如貨幣監理署、聯邦儲備委員會、聯邦存款保險公司及互助儲蓄銀行監管署等)負責處理。這些監管機構有權對違反任何有關保障客戶法規的金融機構采取執法行動。為應對美國次貸危機引起的金融動蕩、恢復金融市場信心等問題，2008年3月，美國財政部對金融監管體制進行了大規模改革，旨在增強美國資本市場的競爭力，保護美國消費者利益和維護市場穩定。2009年6月奧巴馬政府提出的全面整改金融體系監管機制計劃中，特別成立了金融服務監管委員會，以監視系統性風險。

2010年7月15日美國參議院通過了《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，法案中的一項重要內容是建立消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau以下簡稱CFPB），CFPB隸屬于美聯儲（FED），是美聯儲的一個分支機構[4]。CFPB由一個5人委員會領導，為保持其相對的獨立性，5人委員會的主席由總統任命、國會批準。此外，CFPB在經費來源上也擁有獨立的財政預算。CFPB的目標一是保證購買金融產品或服務的消費者能夠得到、利用那些能夠做出正確決策的所有必要信息，同時保護他們遠離那些掠奪性的、欺騙性的和歧視性的業務；二是CFPB擁有公布和解釋現存或將來消費者金融法規的權力，它將承擔金融機構（資產規模在100億美元以上的）消費者法規遵守情況的所有監管責任。對于消費者購買的任何金融產品或服務（排除了在證券交易委員會和商品期貨交易委員會監管下的產品），它都擁有廣泛的監管權；三是CFPB將致力于使用標準化的產品發展更簡單的市場，這些單一功能產品將會對消費者更加透明，并有利于他們在不同金融消費產品間進行成本、收益比較；四是CFPB將負責確認并監控提供給消費者的金融產品或服務的風險，CFPB要求消費類金融產品的供應者不僅要確認產品風險，還要確認消費者是否充分理解了這些風險代表了什么；五是CFPB將建立消費者顧問委員會，為金融產品和服務行業中的新生業務提供建議和咨詢服務。

（三）其他發達國家保護金融消費者的經驗

日本效仿美國的證券法制體系，分別制訂了《證券交易法》、《關于規制商品投資相關事業的法律》、《不動產特定事業共同法》以及《關于投資信托以及投資法人的法律》等法律。根據規定，監管機構有權采用注冊、核準或批準等措施監督金融從業者的活動，金融從業者還依法承擔信息披露或者說明義務。2000年，日本金融審議會為了規范金融商品的銷售和勸誘，專門制訂了《金融商品銷售法》。據此規定，在銷售銀行、信托、保險、證券、期貨或者其他具有投資性質的金融商品時，金融從業者應當承擔說明義務，并應承擔適當銷售的義務。金融從業者違反說明義務的，應當承擔投資本金損失的賠償責任[5]。

投訴處理方面，發達國家形成了由兩套處理機制構成的糾紛解決程序，即金融機構內部處理機制和金融消費者保護機構處理機制。澳大利亞《銀行運營守則》規定，銀行必須有內部程序和外部程序來解決消費者投訴。2001年6月，加拿大出臺了一系列有關金融消費者保護的法律法規，包括《銀行法》、《存款保險公司法》、《信托和貸款公司法》、《合作信用協會法》和《金融消費者管理局法》等，并由專門的機構依據相關立法負責消費者的保護問題。加拿大負責金融消費者保護的主要機構是存款保險公司（CDIC）和2001年成立隸屬于財政部的金融消費者委員會（FCAC）。設立存款保險公司是許多國家保護消費者（存款人）利益的通行做法。FCAC是專門的金融消費者保護機構及監管機構，旨在確保聯邦管轄的金融機構遵守有關消費者保護的法律法規和開展消費者教育，宣傳金融消費者的權利和義務，幫助公眾獲得必要的有關金融產品和服務的信息、知識。澳大利亞則出臺了《銀行營運守則》、《儲蓄互助社營運守則》、《電子基金轉移營運守則》、《澳大利亞證券及投資事務委員會法》等法律來維護金融消費者的權益。

二、我國金融消費者保護的現狀分析

我國經濟已經全面融入世界經濟體系，開放程度和國際化水平正穩步提高。新的金融業務品種和高附加值的服務層出不窮，金融服務產品的質量問題日益凸顯，包括金融產品本身所包含的技術水平、金融機構服務態度和服務誠意。由于金融產品技術含量高，缺乏對金融消費者金融知識的宣傳教育，使得金融消費者維權意識淡薄，遠沒有有形商品的維權意識強，這也助長了銀行等金融機構的侵權行為，難以真正樹立客戶第一的經營思想，金融消費者的合法權益無法得到有效的保障。

（一）保護金融消費者的法律制度不健全

我國目前保護金融消費者的法律主要有兩個方面。一是1993年頒布的《消費者權益保護法》，這是保護消費者權益的基本法；二是《人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《銀行業監督管理法》以及中國人民銀行、銀行業監督管理委員會、保險監督管理委員會等監管機構制定的相關規章制度。這些法律規定雖然在一定程度上對金融消費者進行了保護，但其主要目的在于規范金融機構的運行秩序，保護金融消費者合法權益的法律目標并不明確，對金融消費者的保護也鮮有直接涉及，或只做原則規定，操作性不強。此外，現有法律法規在某些金融消費者保護方面也缺乏具體適用性，如《消費者權益保護法》諸多條款難以適用于金融領域。

（二）缺乏保護金融消費者權益的法定機構

對金融消費者權益的保護缺乏組織上的保障，“一行三會”至今也沒有一個部門被要求專門負責消費者保護方面的事務，對金融消費者與商業銀行間一旦發生利益沖突如何解決爭議，由哪個機構來處理等具體問題，現有的金融法規也沒有明確規定。這使得當金融消費者權益受到侵犯時，往往處于投訴無門、投訴無果的窘境。

（三）行業自律機制無法實現金融消費者保護目標

金融行業協會自律機構雖成立多年，但是對行業的約束力不強，且主要致力于機構間相互協調，在保護消費者方面一直無所作為且也無意于此，因此沒有相關的制度安排來促進金融機構與消費者糾紛的減少和解決，不能為金融消費者權益保護提供一個有效的平臺。

（四）金融消費求償求助權未得到有效維護

由于金融知識有限、掌握信息不對稱，現實中金融消費者經常會陷入認識滯后、判斷滯后、措施滯后、效應滯后的困境，難以保證所有的投資、消費行為達到理性化。當前金融知識的宣傳普及還不到位，金融消費者對自己享有的權力還不十分明確，對一些金融產品的性能、用途以及相關的服務等信息缺乏了解和認知。一旦合法權益受到侵害，許多金融消費者缺乏維權意識，甚至不知如何維護合法權益。有些金融消費者則考慮到請求法律援助、聘請律師代理訴訟以及向人民法院提起訴訟等程序相對復雜，費時耗力，因此望而卻步，使合法權益得不到有效維護。

（五）金融消費者仍處于相對弱勢地位

金融消費者作為消費者中的一類，在金融市場中同樣處于相對弱勢地位。其在購買金融產品或接受金融服務時不僅在信息獲取上依賴于金融機構，在選擇產品時也沒有充分的自主選擇權，甚至沒有商討合同條款的權利，而與消費者交易的金融機構卻擁有明顯的信息、技術、資金以及專業優勢。

（六）處理消費者投訴和解決糾紛的機制相對缺失

銀行業監督管理委員會，側重于對銀行業金融機構的規范性、風險性進行監管，對銀行消費者權益的保護還存在很大的認識不足；在證監會，目前僅有一套具有政治色彩的信訪制度，不是嚴格意義上的處理投訴、調查和糾紛的應對機制；保險監督管理委員會目前尚缺乏有效的消費者保護機制，因保險產品服務引發的糾紛呈逐年上升趨勢。各級消費者協會側重于消費者非金融性商品消費和勞務消費的保護。由于其適用法律的先天不足以及金融產品的復雜性、專業性，由消費者協會來保護金融消費者權益往往力不從心。

三、對我國金融消費者權益保護的啟示

（一）完善法律保障體系，加強政策可操作性

一是對金融消費者權益保護予以專門立法。可以借鑒美國的《金融服務現代化法》或英國的《金融服務法》，適時推出我國的《金融消費者權益保護法》，明確對金融消費者權益的保護并妥善解決目前各項法律、法規中矛盾和重復的問題。同時還應明確金融消費范疇，有效區分金融消費行為和投資行為。建議擴大金融消費者權益保護范圍，明確消費者和金融機構的責任，加強對金融消費者公平交易權、自由選擇權、知情權等切身利益的保護。二是完善配套法律、法規的建設，加強政策可操作性。如應加快制定《個人信息保密法》或《征信法》，加大對違法使用個人信息的懲罰力度，禁止個人金融信息被用于法律規定的其他目的；適時頒布《金融機構破產條例》或《金融機構市場推出條例》，明確對金融消費者財產權的保護和限制范圍，實現對金融消費者權益的有效保護，并防范金融機構的道德風險。

（二）設立獨立而專業的金融消費者保護機構

可借鑒美國的做法，在中國人民銀行內部設立金融消費者保護局。其主要職能應當有：制定相關保護金融消費者的行政規章，及時審查各專業金融監管部門制定的涉及消費者權益的部門規章，確保消費者獲得的金融產品簡單清楚、信息透明，防止消費者在金融消費過程中因各種欺詐或不公平行為受到損害；負責監督、檢查金融機構是否遵守各項消費者保護規則；提升金融機構實施消費者保護法律的政策和程序；開展金融消費者教育，幫助其提高對金融服務和產品的了解；受理金融消費者的投訴，對違法金融機構進行行政處罰。

（三）強化自律組織建設，嚴格執行自律章程

我國銀行業協會雖然成立多年，但由于制度、機制、監管方面的諸多原因，目前還沒有在同業合作與協調的層面上對金融消費者權益的保護發揮實質作用。因此，建議金融消費者權益保護部門或者金融監管機構強制性要求金融業的自律組織為保護消費者權益制定一系列的自律守則并嚴格執行，自律組織在涉及消費者權益的事項上應對金融消費者保護機構或金融監管機構負責。

（四）加強宣傳教育，提高維權意識

一是要加強對社會公眾的金融宣傳。充分利用新聞媒體等渠道廣泛宣傳金融知識，增進社會公眾對現代金融的了解程度和認知水平，幫助其全面、準確地理解國家的金融政策和改革措施，向公眾表明監管機構對當前金融運行情況的判斷和政策取向，適時提示潛在的行業風險、操作風險、市場風險、信貸風險等，積極引導金融機構和公眾的投資理財行為，保持金融市場的穩健運行，維護市場信心。二是要倡導社會誠信建設。加強對金融消費者誠信道德觀念的宣傳教育，提高其誠信意識，增強其法律意識，自覺抵制違法金融行為。同時，大力提高金融消費者對違反金融法律法規行為的識別能力，指導其運用法律手段維護自己的利益，切切實實保護存款人和金融消費者的合法權益。

（五）增強已有各項消費者權利的可操作性，拓展新型消費者權益類型

如對知情權的保護，可借鑒美國《誠實信貸法》及其修改案，對于消費者接受金融機構提供的房屋抵押貸款、汽車貸款、信用卡和其他信用產品時，享有要求金融機構披露和公開的權利，包括公開的內容、公開的方式、公開的時間等應予以明確規定，同時規定金融機構違反公開義務的賠償，甚至懲罰性賠償義務，從而完善信息披露內容的廣度和時間的長度，使金融消費者的知情權落到實處[6]。在包括住房按揭等大額消費領域或以電子商務、上門推銷等特殊推銷方式締結合同中，引入合同撤銷權也極為必要。因為在金融消費中，購買金融商品或者接受金融服務通常關系到個人的生存發展等重大問題，然而由于各種勸誘型或欺詐型的廣告，以及金融服務的專業性，金融消費者往往不能有效理解金融條款和識別金融風險，因此允許消費者通過行使撤銷權解除合同，這將更有利于解決由此引發的消費合同沖突，同時也有利于引導金融機構自覺建立行業自律意識。而在損害賠償權方面，我國更是急需與國外接軌，改變《銀行卡支付業務管理辦法》對于“借記卡遺失或被盜”的持卡人適用“無過錯歸責原則”的現狀，即由持卡人承擔掛失手續辦妥前的全部責任的規定，而應確立新的適當限制持卡人責任限額的規則。

（六）完善金融監管當局監管目標體系，將金融消費者權益保護納入其中

一是制定和完善金融交易和運行規則，改變目前消費者保護交易規則體系零散、內容薄弱、偏重原則性的現狀。明確規則指引，要求金融機構貫徹《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等消費者保護精神，履行誠信、告知、提示、守密等義務，解決金融產品信息披露不全面、格式文本不規范等諸多問題。二是各監管機構細化監管職責，落實監管責任，強化金融消費者權益保護措施的落實。如在現場檢查、非現場監管(并表監管、表外監管)中充分運用檢查權、報告權、調查權及初裁權。通過立法授權中國人民銀行行使金融消費者權益的兜底保護或對各監管機構的保護進行第三方監督。三是綜合利用監管手段，引導金融機構通過完善內控制度保障金融消費者權益。強化投訴處理功能，預測業務創新可能給消費者帶來的損害，及時制定交易規則，跟進監管，防止金融機構在業務創新和移植中，以所謂的國際慣例、行業習慣的名義對消費者利益造成損害。

參考文獻：

[1]劉曉星，楊悅.全球化條件下金融消費者保護問題研究[J].現代管理科學，2008(6)：108-110.

[2]張駿.英國金融消費者保護體系對中國的借鑒[J].銀行家，2008(3)：120-121.

[3]楊悅.金融消費者權益保護的國際經驗與制度借鑒[J].現代管理科學，2010(2)：115-117.

[4]閆帥南.美國總統簽署金融監管改革法案[J/OL].新華網，[2010-07-22].http://news.xinhuanet.com/world/2010-07/22/c_12359257.htm.

[5]葉林，郭丹.我國證券法的未來走向—關于金融消費者的法律保護[J].河北學刊，2008(6)：68-72.

[6]郭琛.美國金融消費者單邊保護規則及對我國的啟示[J].投資研究，2010(7)：28-31.