我國地方政府融資平臺貸款及風險控制

摘要：地方政府由于財力和事權不相匹配，只有構建融資平臺籌集建設資金，而政府績效評價機制和商業銀行經營體制等因素決定了融資平臺過度負債的必然性。地方融資平臺貸款規模出現了快速增長，不僅加大了地方政府的債務負擔，也對銀行業的經營風險形成了顯著的潛在壓力。融資平臺貸款有二個主要風險：一是政府領導任期內具有無限上項目和投資的沖動，地方政府還款意愿非常差；二是以房地產為基礎的經濟發展不可持續，土地收入作為還款來源的不確定性。要積極防范地方政府融資平臺貸款的風險，及時對地方政府融資平臺的清理和規范，控制過度負債的風險。

關鍵詞：銀行貸款；融資平臺；風險控制

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)03－００66－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.03.15

一、我國地方政府融資平臺發展狀況

地方政府投融資平臺是指各級地方政府成立的以融資為主要經營目的的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司等企業（事業）法人機構，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源。在2009年經濟刺激政策下，地方政府融資平臺貸款規模出現了快速增長，不僅加大了地方政府的債務負擔，也對銀行業的經營風險形成了顯著的潛在壓力。

（一）我國地方政府融資平臺存在的必然性

我國地方政府承擔基礎設施建設和公共服務供應的職責。發達國家大多通過地方政府公開發行債券來解決基礎設施建設的融資，而我國預算法還不容許地方政府直接發債，目前采取的是財政部代發地方債券的變通形式。由于財政部代發債券是基于國家信用，國家信用不可能包攬地方建設投資，地方建設投資應當基于地方政府信用的地方政府直接發債，因而導致了地方建設投資留下巨大的缺口。地方融資平臺問題還在于地方的財力和事權不相匹配，財政分稅制改革之后，財政收入逐漸向中央集中，地方財政收入在總收入中的比重逐漸下降，而事權即基礎設施和公共服務支出責任卻逐漸下放，導致地方支出責任和支出能力之間存在巨大的缺口。地方政府通過構建融資平臺公司，一方面，由于這些平臺公司具有的特殊政府背景，使其比較容易獲得銀行貸款和發行城投債；另一方面，融資用于基礎設施、城市公用服務和環境等方面，促進了地方經濟發展和城市化進程。但地方政府融資平臺風險也不容忽視，如項目本身無還款能力或抵押土地價值下降，就可能會帶來潛在的財政和金融風險。

（二）我國地方政府融資平臺的銀行貸款現狀

根據全國對地方融資平臺貸款清查結果，截至2010年6月末，地方融資平臺貸款余額為7.66萬億元，其中發現有問題的地方融資平臺貸款2萬余筆，涉及貸款金額約2萬億元。第一類能夠依靠項目現金流償還本息的融資平臺貸款規模占全部貸款余額的24%；第二類是第一還款來源不足，必須依靠第二還款來源覆蓋本息的貸款，大約有4萬億元，占比約50%；第三類貸款項目借款主體不合規，財政擔保不合規，或本期償還有嚴重風險，例如貸款挪用和貸款做資本金，占比約26%①。2009年末，四大銀行政府融資平臺貸款余額為2.46萬億元，比年初增長了一倍多；平臺客戶貸款占全部貸款比重為14.99％，比年初增加5.09個百分點。其中，工商銀行比重為14.01％，增加3.62個百分點；農業銀行比重為27.30％，增加11.56個百分點；中國銀行比重為12.23％，增加6.32個百分點；建設銀行比重為13.89，增加3.58個百分點①。

（三）我國地方政府融資平臺的貸款結構

大量借助平臺融資的基建項目，多為中長期貸款，公益性強、預期收益低、回收期長，平臺貸款主體以事業法人為主，有較多的貸款為非市場化運作，難以保證到期償債能力，對銀行資產流動性管理提出更高要求。以建設銀行江西省分行為例：截至2010年8月末，政府融資平臺客戶占全部公司類貸款比重約為18.04%，不良貸款率為0.72%。政府融資平臺貸款按平臺業務種類劃分：土地儲備類占比7.76％，交通運輸類占比55.72％，開發區園區類占比15.35％，城市投資建設類占比13.71％，國有資產管理公司類占比7.24％；按平臺性質類型劃分：公益性貸款占比31.21％，準公益性貸款占比3.15％，非公益性貸款占比65.64％；按貸款合同期限劃分：1年以內占比20.54％，1~5年占比13.83%，5~10年占比29.02％，10~20年占比34.55％，20年以上占比2.06％；按借款主體劃分，事業法人貸款占73.38％，企業法人貸款占26.62％②。

二、我國地方政府融資平臺存在的問題

地方政府投融資平臺通過大規模融資，為擴大內需推動經濟增長發揮了重要作用，但也存在過度負債和運作不規范的問題，對融資平臺蘊藏的巨大風險要及時予以防范。

（一）我國地方政府融資平臺的過度負債

地方政府融資平臺負債率很高，截至2009年6月末，全國各省共設立8221家平臺公司，其中縣級平臺4907家。銀行對地方政府融資平臺授信總額達8.8萬億元，貸款余額超過5.56萬億元，與中央政府國債余額相當③。地方政府執政理念、評價機制和商業銀行經營體制等因素決定了政府融資平臺過度負債的必然性。

一是過度負債符合爭奪資源份額最大化。長期以來GDP是地方政府領導任期政績的硬指標，而GDP高增長需要資源的支撐，獲得社會總資源份額較多者將獲得較快增長，資金是社會總資源的價值代表，因而誰獲得資金最多者就是獲得資源最多。由于資源的有限性必然導致對資源份額爭奪的白熱化，地方政府之間經濟增長的競爭實質上轉化為爭奪資源份額，尋求地方經濟快速發展對資金有無限的需求，地方政府融資平臺具有過度負債的沖動。

二是地方政府融資平臺本能追求擴大貸款規模。由于地方政府要提供基礎設施和公共服務的事權與財權不對等，我國城市化加快對地方基礎設施建設投入較大，而地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求融資平臺向外部融資。在當前流動性充足下的資金負利率，而且平臺貸款期限大多在5年以上甚至更長，可以說這樣的貸款是不付成本也不用償還，至少對于該屆地方政府領導而言不用償還，鼓勵了地方政府融資平臺的過度負債。

三是銀行出于自身經營與發展的壓力向政府融資平臺貸款。由于直接舉債受限制以及債券市場的滯后，銀行貸款是地方政府融資平臺的主要籌資渠道。一方面，銀行自我約束和獨立性還不夠，地方控股銀行完全受地方政府控制，中小銀行沒有地方政府支持難以生存，國有銀行也欲分享當地投資項目和財政存款，因而銀行經營決策受到地方政府較強的影響，難以抗拒地方政府融資平臺的貸款需求；另一方面，政府融資平臺對于面臨流動性過剩的銀行具有一定的吸引力，政府對基礎設施投資的收益長期穩定，只要政府的現金流不出現問題，政府背景貸款相對一般企業來說還是有一定的收益性和安全性，從短期看能夠增加銀行的經營收益，從長期看貸款安全性的責任有政府擔當。

（二）我國地方政府融資平臺管理不規范

地方政府融資平臺是一種市場化與政策性相結合的運作模式，平臺公司的資產負債比例普遍較高，舉債速度有不斷加快之勢，部分地方政府上項目存在跟風行為，存在出資不實、權責不清、信息不透明、監管及治理缺位等不規范問題。一是資本金普遍不足。政府融資平臺公司普遍存在資本金不到位或“抽逃”資本金的現象，有的將不能變現的學校、醫院等資產作為資本金注入投融資平臺公司。二是借款人與使用人分離。地方政府融資平臺公司有的僅是一個專業融資的殼公司，利用政府信用向多家銀行貸款，并且用打包貸款向多個項目投資，表現為借款人與用款人分離的權責不清。由于平臺公司以政府為背景，以土地、財政為抵押擔保，在經濟刺激政策下大量融資，并且讓大量受到政策限制、不符合授信條件、甚至“二高一低”項目獲得貸款。三是平臺信息公司不透明。地方政府投融資平臺公司的財務狀況不透明，向平臺公司提供擔保的各級財政情況差異也較大，一個城市可能擁有多家投融資平臺公司，它們相互間的控股關系以及對財政真實的依賴程度都很難判斷，信息不對稱現象十分突出，銀行難以對平臺公司償債能力作出準確評價，也難以運用傳統的手段監控信貸資金的真正流向[1]。

（三）我國地方政府融資平臺貸款的償還風險

雖然地方政府融資平臺還保持比較低的不良貸款率，但是由于項目周期長、投資規模較大，且先期投資方案沒有進行充分論證，銀行難以真實把握償債能力，風險具有隱蔽性。一是平臺貸款超過政府財力承受能力。按照國家發改委投資研究所相關課題組對天津市政府性債務的規模、結構和安全性進行測算和評估，2009年天津市政府負債率為39.2%，債務率為310%，償債率為31%①，均大大超過國際和國內設定的警戒線②。如果按預計未來3年每年可用于建設的財政性資金為660億元左右(含土地收益)計算，天津市政府債務率和償債率分別為475%和47.5%，超過警戒線更多一些。2013年天津市將迎來建設性投資債務償還高峰，此時的資金缺口將達到850億元③。

二是土地收入作為政府融資平臺項目還款來源不堪重負。對于政府項目很多以土地出讓收益作為資金來源，但政府賣地收入并不穩定，隨著城市可賣土地的逐步減少，賣地收入高峰過后會急劇下降。以國家開發銀行向天津市城市基礎設施貸款500億元的土地抵押還款估算，2007年，天津市規劃外環以內及天津港地區土地出讓面積共計704公頃，總價款209億元，2008年出讓面積共計1227公頃，總價款363億元，去掉土地收購整理成本等費用，政府凈收益97.6億元，與項目貸款存在較大差額④。三是土地高收入有資產泡沫的成分。據財政部統計，2009年，全國土地出讓收入為14239.7億元，比上年大幅增長43.2%，土地出讓收入占地方財政收入比36.79%⑤。由于土地價值的上升階段有可能會出現高估，而且我國房地產已有泡沫跡象，中央出臺了新“國八條”調控房價，而當未來土地的價值下降的話，土地收入占財政收入高比重和高速增長都將難以為繼，土地出讓收入不會是地方政府永久的提款機。

（四）我國地方政府融資平臺貸款的政策風險

中央開始對地方政府融資平臺集中清理，很多地方政府已開始著手整合和升級各類融資平臺，潛在貸款風險可能加快暴露。雖然地方政府表示債務整體上基本可控，但在融資平臺公司清理整合的操作過程中，銀行要防范政策層面上平臺公司的貸款風險。一是地方政府對平臺公司整合的風險。比如以省市級實力較強的融資平臺整合區縣級融資平臺，區縣級政府融資平臺較多、較小，運作大多不規范、不透明，其中實力較弱的平臺公司將可能取消，要防范債權懸空或者擔保懸空的情況[2]。二是平臺貸款不被劃分為政府負債的風險。政府融資平臺經過清理后的負債將劃分為政府負債和公司負債，當平臺負債被劃分為與政府無關的公司負債，其風險將顯著增加。比如學校與醫院等具有公益性質，但自身又有收人來源的單位，有可能不被納人政府財政負債體系。三是傳統“城投公司”轉制的風險。傳統城投公司將面臨取消、轉制以及合并，在這些城投類公司的轉制過程中將產生債權債務關系的變更，從而可能使得銀行相應債權受到損害。四是平臺貸款存在合規性問題的風險。融資平臺貸款如果不符合財政部和銀行業監督管理委員會有關規定，則有可能喪失財政資金的保護；由于資本金不到位、抵押擔保不實、資金挪用等這些操作過程中的不合規可能導致貸款風險；按照財政部增量與存量貸款分類管理的意見，部分存量貸款到期后銀行將可能由于政策的限制而無法發放新的貸款，從而造成貸款人違約。

三、對我國地方政府融資平臺風險控制的建議

地方政府具有很強的投資沖動，尤其在寬松貨幣政策背景下，推出了過大的投資計劃，而可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求。要對地方政府融資平臺及時清理和規范，控制地方政府融資平臺過度負債的風險。

（一）及時清理地方政府融資平臺

由于政府財力、信用環境、公司體制和管理存在較大的差異，地方政府融資平臺蘊藏著很大的風險差異，要對政府融資平臺的清理和規范建立一套地方政府融資平臺的規范制度、風險控制和監督約束機制，使地方政府的融資能力、融資行為與資金使用處于透明狀態，接受監督約束。一是銀行對地方政府融資平臺貸款清理。要摸清貸款投向、還款來源、擔保措施、地方政府財力等方面情況，對以依賴財政資金還款、抵押擔保不實、所建設項目違規以及區縣級政府融資平臺客戶等風險較大的貸款要作為重點進行管理并加大退出力度。對于打包發放給地方政府融資平臺的未指定用途的貸款包，要解包和對項目重新評估，對貸款用于多個項目的“平臺公司貸款包”跟蹤整改，保證貸款項目在報批手續、環評結果，用地審批、項目資本金方面合法合規。二是地方政府積極對融資平臺進行整合。要對平臺公司的資本充足、資產質量和內部管理等進行核查，對不合格的平臺公司堅決撤并，同時將經營性資源、優質資產以及未來需要資金推動的投資項目整合進入新的平臺公司。通過將分散于各個部門、各個領域的融資平臺分類整合，既淘汰一批高風險的劣質平臺公司，又打造成幾個具有規模效應的平臺，保障資產質量良好、現金流及利潤來源穩定、財務形象和未來預期良好的平臺公司，具備募集資金和正常運營的能力。三是對現有融資平臺實行不同類型分類管理和規范。對資本充足、資產質量較好、有還款能力的地方融資平臺，按市場化機制完善公司治理結構，可以鼓勵民間資本參股，降低地方政府債務水平；對于那些承擔著基礎設施項目或市政項目投資建設和運營職責的投融資平臺，其項目收益不足以承擔還本付息責任的，要在符合地方政府合理債務水平內，允許其在政府信用支持下進行融資。

（二）加快規范地方政府融資平臺

由于地方政府融資平臺不規范，不僅資金使用缺乏監督而導致效率不高，而且債務規模沒有約束可能導致失控。要規范地方政府融資平臺，確保政府投資量力而行，根據各個地方自身的經濟發展狀況以及財政收入的狀況來合理確定自己的融資規模，不盲目地追求融資和擴大投資。即政府融資平臺要實現三個轉變：即資金主要來源要由銀行貸款向社會舉債的轉變；經營管理機制以由隱形負債向顯性負債的轉變；擔保體制要由指令向信用評級的轉變。一是適時修改和完善相關法律。既然地方政府承擔基礎設施和公共服務供應的職責，就要從立法上保障地方政府拓展融資渠道，適時修改法律允許地方政府發行債券，以財政撥款為有限擔保對項目進行融資，制定《地方政府債券法》規范發債行為，完善《預算法》等將地方政府債券融資、土地融資等納入地方財政預算管理。二是完善融資平臺的公司治理和風險管理。平臺企業應逐步完善公司治理結構，建立專業的投融資管理機構，強化決策層和管理層分層授權決策體系，形成專業的投融資人員儲備，構建有效的投資風險管理機制，減少盲目投資可能出現的風險。三是規范融資平臺公司投資行為。平臺要定位于政策性的市場投融資主體，平臺公司將主要投資基礎設施項目和重大產業化項目，并利用種子資金效應引導社會資金投資創業企業，要基于這種定位和職能對各類項目分類管理，理順投資及回收關系，以便建立起順暢運行的經營模式。例如對于非營利性的基礎設施和公共服務項目，在爭取中央資金、發行市政債券、國有資產轉讓、國有企業分紅等途徑外，更多利用政府配套的特許經營權或土地資源的整體開發經營，彌補投資成本和資金缺口；對于政府投資的重大產業化項目，平臺企業應在投入資金后持續監控項目建設，在產生效益時利用逐年分紅、產權轉讓或資產證券化等方式回收資金；對于政府投資的創業引導項目，要在項目見成效后盡快轉型為社會資本舉辦的經營主體，把政府注入的資本金置換為民間資本或法人資本，或者更多促進其上市，以便政府資金從資本市場獲利而順利退出。四是規范地方政府的土地融資。將土地出讓收入全額繳入國庫，將由地方政府分成的土地出讓金的收支納入地方財政預算，形成統一完整的地方財政預算體系，消除地方政府使用土地出讓金的隨意性。

（三）嚴控政府融資平臺貸款風險

銀行要加大對政府融資平臺貸款的風險把控，完善風險評價和管理的制度、底線和標準，提高項目評估能力和風險控制水平，對發放貸款更多地根據項目的未來收益情況來做決策，而不是僅看有無地方政府擔保或土地抵押，信貸資金主要滿足經營狀況良好、法人治理結構健全、誠信度高、無不良信用記錄的客戶，減少向區縣級政府及以下設立的融資平臺客戶發放貸款[3]。一是強化對融資平臺貸款客戶的管理。在客戶準入和退出方面實行嚴格的名單制分類管理，綜合考察地方財政實力、資產負債結構、信用等級、項目情況等因素，設定差別化的信貸政策和準入退出要求。對地方政府級別、債務率、一般預算收入、財政資金自給率、財政償債率等指標明確底線，不符合標準的平臺貸款不予準入；對存量平臺客戶逐一劃分為“正常發展類”、“有限支持類”、“限制發展類”和“壓縮退出類”，對列入退出名單的逐戶制定退出計劃。二是保障平臺貸款還款來源。嚴格項目資本金要求，規范貸款抵押擔保，嚴控發放打包貸款。重點關注第一還款來源，嚴控對自身無經營收入、完全依靠財政資金還款的融資平臺貸款。三是及早化解融資平臺貸款潛在風險。密切關注平臺客戶的經營動態和同業信貸政策變化，切實防范客戶資金鏈斷裂風險以及導致貸款成為不良資產的重大隱患，對符合重組條件的不良貸款客戶，靈活運用減免表外欠息、借新還舊、變更借款人、調整貸款期限、變更擔保方式等針對性的重組手段盡快清收盤活。

（四）拓寬地方政府融資渠道

我國不允許地方政府舉債，導致地方政府被迫采取非正規融資和“隱性負債”，反而形成了大量的潛在隱患。如果不能夠為正常融資需求建立一套嚴格的制度規范來有效約束地方政府的融資行為、控制地方政府的債務風險，就不能及時防范和化解隱性負債，可能導致債務風險不斷累積，最終不得不向銀行機構和中央政府轉嫁[4]。因此，要給予地方政府正規的融資通道開正門，解決地方政府在發展與融資瓶頸之間存在的矛盾，在利用土地融資和銀行貸款為主以外，要發揮直接融資的成本低、期限長等優勢。一是選擇發行企業債券、中期票據和短期融資券，發起設立產業投資基金等方式進行融資；二是要規范地方政府發行債券的行為，健全政府債券發行制度，完善各級政府債務償還的責任制度和保障機制，不斷擴大地方政府債券發行量，達到市政債券逐步替代銀行貸款；三是隨著平臺公司經營管理的順暢運轉，適當時機可以選擇平臺公司股權上市融資。四是創新融資方式和渠道，融資創新不僅在為新增資產進行融資方面，更多地應該整合和盤活存量資產，利用基礎設施資產證券化進行存量資產的融資創新。

參考文獻：

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[2]黨均章.地方政府融資平臺貨款風險分析與思考[J].銀行家，2010（3）：11－16.

[3]朱小黃.如何管控政府融資平臺風險[N].21世紀經濟報道，2010-04-21.

[4]羅松山.地方政府融資創新的思路[J].中國投資，2010（3）.