淺談土地整理與耕地保護(hù)

摘要：土地是人類賴以生存和社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的、不可替代的生產(chǎn)資料，然而，隨著人口的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)人均耕地面積不斷減少，耕地質(zhì)量日趨降低，這使我國(guó)的糧食安全受到嚴(yán)重的威脅。為了緩解耕地資源日益緊張的局面，勢(shì)必在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)土地整理事業(yè)，以增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：土地整理 耕地保護(hù)

我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，目前人均耕地面積已下降到1.4畝。根據(jù)“十一五”規(guī)劃，到2010年我國(guó)耕地面積保有量不得少于18億畝，但要保障國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)需要，各類建設(shè)仍然需要占用不少耕地，這就需要通過(guò)土地整理和復(fù)墾，努力實(shí)現(xiàn)耕地生產(chǎn)能力的占補(bǔ)平衡。

國(guó)土資源部頒布了《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》，自2006年8月1日起施行。按照這一考核辦法，國(guó)家將開(kāi)展耕地占補(bǔ)平衡考核工作。國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此舉旨在加強(qiáng)耕地保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度，確保耕地占補(bǔ)平衡。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)耕地逐年減少，耕地流失嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1980-1999年的20年間，我國(guó)擠占挪用及損毀的耕地超過(guò)600萬(wàn)公頃，平均每年流失30萬(wàn)公頃，耕地減少加劇了我國(guó)人口與耕地的供需矛盾。

有一組調(diào)查數(shù)據(jù)，反映出我國(guó)在耕地資源、水資源、森林面積等與世界各國(guó)之間的差距，見(jiàn)下表：

從上表數(shù)據(jù)我們可以直觀的了解我國(guó)在上述方面與其他國(guó)家的差距。我國(guó)是世界上水土流失最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，水土流失面積超過(guò)180萬(wàn)平方千米，約占全國(guó)陸地面積的1/5，每年流失表土在50億噸以上，流失的土壤養(yǎng)分相當(dāng)于全國(guó)一年的化肥產(chǎn)量。

我國(guó)的土地荒漠化正以每年1000-2000平方千米的速度蔓延。因過(guò)度開(kāi)墾、過(guò)度放牧引起的草原退化、土地沙化面積有160多萬(wàn)平方千米。風(fēng)沙蔓延導(dǎo)致許多地方的牧場(chǎng)、良田和村莊被毀壞、埋沒(méi)。因此，耕地保護(hù)意義重大。

近幾年來(lái)，世界性的糧食危機(jī)提醒人們，糧食是人類不可或缺的生活資料。俗話說(shuō)，手里有糧，心里不慌；民以食為天。這些都充分說(shuō)明了糧食在人民生活、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家發(fā)展中的重要性。糧食從哪里來(lái)，糧食只能是土地里種出來(lái)，土地的重要性不言而喻。但是，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)建設(shè)迅速發(fā)展，建設(shè)占用耕地越來(lái)越多，其在耕地減少面積中所占比例最大。

面對(duì)著人口的增長(zhǎng)和耕地減少的趨勢(shì)，我國(guó)的糧食問(wèn)題直接面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著歷史的推進(jìn)，我國(guó)的糧食與人口將出現(xiàn)兩大不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，假設(shè)全國(guó)每年凈增1400 萬(wàn)人，就要消耗糧食50 億公斤以上，人口規(guī)模擴(kuò)大是糧食消費(fèi)量增大的直接原因。要滿足人們對(duì)糧食需求的日益增長(zhǎng)，必須要有充足的糧食供給作為保障，然而，糧食供給的形勢(shì)卻十分嚴(yán)峻。耕地面積的減少趨勢(shì)已不可避免，土地單產(chǎn)水平的提高有限，挖掘農(nóng)業(yè)自然資源潛力的難度大。面對(duì)中國(guó)人口眾多，糧食需求量大的基本情況，一旦糧食供給發(fā)生危機(jī)，不可能依靠國(guó)際糧食市場(chǎng)就能得到根本保障，世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家或地區(qū)具有滿足這種需求的能力，如果中國(guó)糧食問(wèn)題解決不好，就會(huì)影響中華民族的自立和發(fā)展，也影響到國(guó)家的安全和長(zhǎng)治久安。因此，加強(qiáng)土地整理，解決糧食問(wèn)題，是我國(guó)21 世紀(jì)糧食政策的理性選擇，也是國(guó)家安全的需要。

我國(guó)一些地區(qū)進(jìn)行土地整理后，作用已經(jīng)顯現(xiàn)。通過(guò)整理土地，一是調(diào)整土地關(guān)系，改善了土地生產(chǎn)條件，提高了土地的利用率和產(chǎn)出率；二是實(shí)施遷村并點(diǎn)工程、開(kāi)發(fā)復(fù)墾工程，增加了耕地資源的供給量；三是治理坑洼、灘涂、廢棄土地供應(yīng)非農(nóng)建設(shè)用地，使非農(nóng)建設(shè)侵占耕地降低到最低限度；四是通過(guò)土地整理，科學(xué)規(guī)劃，合理開(kāi)發(fā)利用土地資源，增加了有效農(nóng)田面積，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大效益的良性循環(huán)。但是，從總體上看，我國(guó)的土地整理水平仍處于初級(jí)階段。我國(guó)大多數(shù)地區(qū)土地整理的目標(biāo)仍主要是擴(kuò)大耕地?cái)?shù)量，補(bǔ)償因非農(nóng)建設(shè)占用的耕地，尚未全面進(jìn)入主要以提高農(nóng)地生產(chǎn)質(zhì)量為主要目的的階段，農(nóng)地產(chǎn)出水平短期內(nèi)不會(huì)有質(zhì)的轉(zhuǎn)變。從這種意義上說(shuō)，我國(guó)土地整理潛力相當(dāng)巨大，一旦土地整理由單純追求處延擴(kuò)大耕地面積轉(zhuǎn)向全面提高農(nóng)地質(zhì)量，增加產(chǎn)出效率，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將出現(xiàn)躍升，目前，我國(guó)短期內(nèi)的土地整理尚難形成現(xiàn)代意義上的土地整理，因此，我們應(yīng)當(dāng)重視這種現(xiàn)實(shí)，積極地引導(dǎo)土地整理向現(xiàn)代意義的土地整理轉(zhuǎn)變。目前我國(guó)土地整理存在的主要問(wèn)題有：

1 土地整理資金匱乏

土地整理需要一筆相當(dāng)可觀的資金。而我國(guó)目前土地整理的資金還主要依靠政府的投入，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)近年土地整理的投入逐年加大，但相對(duì)比例仍然較低，而內(nèi)陸省份投資很少甚至無(wú)投資的狀況仍比較普遍。沿海省份對(duì)開(kāi)展土地整理的積極性很高，但由于資金不足的矛盾已在一定程度上制約了一些地區(qū)土地整理工作的開(kāi)展。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于政府投資少極易造成政府在土地整理上的發(fā)言權(quán)和控制權(quán)上的軟弱無(wú)力，從而使自發(fā)的土地整理因缺乏科學(xué)、中長(zhǎng)期、全地區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃而帶來(lái)下一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期內(nèi)的土地浪費(fèi)。因此，加大資金投入，拓寬投資渠道是我國(guó)土地整理亟急解決的問(wèn)題。

2 土地整理地區(qū)差異較大

我國(guó)各類地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢，水平高低和耕地效率高低不同，表現(xiàn)出較大的差異性，因此研究農(nóng)地整理問(wèn)題切忌以點(diǎn)帶面，對(duì)農(nóng)地整理工作的指導(dǎo)不能一刀切，必須分類進(jìn)行。

3 組織模式效率低

土地已成為地方財(cái)政收入的主要渠道。經(jīng)濟(jì)建設(shè)、交通建設(shè)以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與土地整理矛盾日益突出，加之土地整理部門隸屬當(dāng)?shù)卣w制下，使土地整理管理工作受到不同程度的制約，從而使這些地區(qū)組織土地整理的目標(biāo)不一致，造成偏差。管理效率的低下使得農(nóng)地整理缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和指導(dǎo)，進(jìn)行的土地整理多少帶有盲目性和不科學(xué)性，很容易造成整理效果差，整理效率低，結(jié)果是新一輪的土地浪費(fèi)，甚至于挫傷農(nóng)民土地整理的積極性，使土地整理陷于癱瘓狀態(tài)。

4 土地整理與各項(xiàng)制度的矛盾

土地整理的整體規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)和科學(xué)集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)則要求田塊的重新設(shè)計(jì)和劃分，這必然牽扯到大多數(shù)農(nóng)民的切身利益。因而現(xiàn)階段的農(nóng)地整理應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)農(nóng)村實(shí)際情況，在完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上與農(nóng)村政策保持一致和銜接。此外，在當(dāng)前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下，土地整理涉及到必須明確土地所有權(quán)、使用權(quán)主權(quán)；在土地整理不斷發(fā)展深化后，不可避免地要打破一些權(quán)屬界限，如何調(diào)整土地所有權(quán)及土地使用權(quán)，處理土地使用權(quán)調(diào)整與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的銜接都是重大問(wèn)題。

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活的根本。切實(shí)加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理，加大耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)力度，成為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基本物質(zhì)保證。