立法后評估：給法規作“體檢”

法律的生命在于實施。在立法完成后，實施的效果如何，是否達到了最初立法的目標？廣東省人大常委會開展立法后評估，對地方立法進行“體檢”，以期提高地方性法規的生命力。

立法后評估：給法規作“體檢”

■趙琦玉 徐 林

“立法為民，貴在法優。法治之法，須是良法。”然而，什么樣的法規才算得上是良法呢？

2010年，廣東省人大常委會拉開立法后評估大幕。《廣東省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉辦法》成為“回頭看立法”的首個樣本。隨后，《廣東省高等學校學生實習與畢業生就業見習條例》也接受了“體檢”評估。

立法后評估，在對相關法規作出“體檢報告”后，如何就法規缺陷開出良方？這劑良方又能否有效推動法規的“立、改、廢”，增強法規的可操作性，從而提高立法質量呢？

隨著廣東省人大常委會立法后評估工作的進一步展開，這些問題的答案或許還不十分明朗，但已可見端倪。

“體檢報告”走“親民”路線

“條例宣傳普及面不夠廣，影響了條例的貫徹執行。問卷調查結果顯示，只有31.09%的實習學生和37.94%的見習人員知道條例的存在，而其他企事業單位、社會組織和人民群眾對條例的了解更少。”

2011年1月17日，由廣東省人大常委會立法后評估工作組完成的《〈廣東省高等學校學生實習與畢業生就業見習條例〉立法后評估報告》新鮮出爐。

這份評估報告對條例進行總體和實施效果評價，以問卷數據分析和調查個案的方式，悉數列出條例實施中存在的問題，如制定出臺配套措施的積極性不夠高，實習見習信息服務平臺尚未建立不利于解決實習難、見習難問題等，并在最后提出四點建議。

“我相信，報告是很好懂的。報告里不會出現太多法律術語，而是圍繞民眾普遍關心的問題。報告除了提出問題，還列出了解決問題的建議。”早在2010年調研期間，廣東省人大常委會副秘書長金正佳就表態，評估報告將會向公眾公布，到時任何人特別是與法規聯系密切的群體都能看到“體檢報告”。

從這份4000多字的報告來看，一開始的設想實現了。報告擺脫了法律文書以往給人的晦澀印象，有數據、有案例，易讀、好讀，可以說十分“親民”。

“《廣東省高等學校學生實習與畢業生就業見習條例》是全國第一部對高等學校學生實習與畢業生就業見習進行專門規定的地方性法規，這份評估報告具有創新性意義。”金正佳說。

立法后評估漸成重頭戲

與《廣東省高等學校學生實習與畢業生就業見習條例》幾乎同時開展立法后評估的，還有《廣東省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉辦法》。

2010年10月29日上午，《廣東省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉辦法》立法后評估座談會在廣東清遠召開。廣東省人大常委會組成人員及廣東省發改委、民族宗教委、財政廳、人力資源和社會保障廳、交通廳、水利廳等部門的負責人與會。他們都是來交立法后評估“中期作業”的。

2010年初，對該辦法的立法后評估被納入廣東省人大常委會的重點工作計劃，并由廣東省人大常委會副主任謝強華領導評估組，下設由相關省直機關領銜的工作小組。

7月底，該辦法的主要實施機關——廣東省民族宗教委“打響頭炮”，率先對法規的實施情況展開調查研究。3個月后，評估組赴3個少數民族縣——連南縣、乳源縣、連山縣開展實地調研。連南瑤族自治縣縣委書記崔建軍告訴記者，基本上縣里所有部門都參與了這次評估。

“調研中，我們發現最需要反映的有兩個問題。一是法規的可操作性。例如這份辦法一共有32條，主要是以規定實體內容為主，程序性的條款很少，很多政府部門不知道如何操作落實；另一個是執法監督的問題。”崔建軍說。

與此評估程序相似，《廣東省高等學校學生實習與畢業生就業見習條例》在2010年6月至9月期間，由廣東省教育廳、省人力資源和社會保障廳開展了先行評估，對條例規定的各項扶持和保障制度的貫徹落實情況提出了評估意見和建議。此外，廣東省人大常委會法工委通過書面、網絡等方式向人大代表、立法顧問、高校老師和社會公眾征求了意見，向省內高校、技校發出學校調查問卷15份、實習學生調查問卷6818份、見習人員調查問卷1020份。

同年12月7日至9日，評估工作小組赴廣州、佛山開展了專題調研，并于12月10日召開座談會。

無論是《廣東省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉辦法》還是《廣東省高等學校學生實習與畢業生就業見習條例》，都由各省直部門和自治縣將“中期作業”匯集整理，最后由廣東省人大常委會形成一份立法后評估報告初稿。

2011年1月，廣東省人大常委會主任會議先后對這兩件地方性法規的評估報告初稿進行討論，并形成了正式的立法后評估報告，這也是廣東第一批立法后評估報告。

“廣東省人大常委會將立法后評估列為重點工作。”在立法后評估座談會上，謝強華如是說。

報告或成“立、改、廢”良方

相比立法后評估報告，公眾更期待的是，評估報告將給相關法規帶來什么樣的變化？將對法規貫徹實施產生什么樣的影響？

在立法后評估出現之前，廣東省人大常委會對法規進行監督的最主要形式是執法檢查，主要了解法規在現實生活中的施行情況，以及各法規主體對法規的反映。

與執法檢查相比，立法后評估涉及的范圍寬泛得多。如果說，執法檢查履行的是人大常委會的監督職責，那么立法后評估則是進一步擴展和深化監督職責。從這個角度看，立法后評估所做的，不僅是檢查，更是檢討。

金正佳認為，人大制定地方性法規，目的是為地方經濟社會發展提供法律保障。“立法后評估，讓我們回頭看看，立法是否取得預期效果，是否符合科學立法、民主立法的原則。此外，立法后評估也可以檢查法規實施情況。是不是良法？如果是良法，是否取得了良好的效果？”

“我們在調研《廣東省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉辦法》的過程中，發現不少問題。比如從針對性、適應性和可操作性來看，辦法的立法質量有待提高；貫徹該辦法的過程中，還存在執法是否到位的問題；政府工作人員的法律意識也要進一步提高——有部分同志甚至不知道有這樣一部法規。”金正佳說。

“發現問題不難，難在怎么解決所發現的問題。”金正佳認為，人大負責立法，但是法律的貫徹實施需要各有關部門去執行，如何發揮人大的職能作用，圍繞立法和立法后評估，推動政府和相關職能部門更好地貫徹實施，才是工作的關鍵。

正因如此，如何讓立法評估報告真正“落地”，推動法規的“立、改、廢”才會備受關注。

金正佳表示，最重要的，還是要通過立法后評估，弄明白法規對經濟社會產生的不適應性究竟達到什么程度。“法律具有滯后性和穩定性的特點，如果僅僅只是不適應，沒有達到必須修改的程度，讓它穩定一段時間，也有利于保證法律的權威。但是如果不適應性到了一定程度，就必須通過立法工作的形式加以修訂。”

“為了確保評估報告的建議落到實處，我們不排除‘再評估’的可能性。”金正佳說。

記者獲悉，廣東省人大常委會目前正在研究如何采用立法后評估報告的建議，對相關法規進行修整等一系列后續措施。

廣東省人大常委會開展的立法后評估工作，采用了座談會、問卷調查等多種形式。

探索常態化

2009年，廣東省人大常委會曾組織相關部門人員赴上海學習考察。當時，立法后評估是重點考察項目之一。上海在立法后評估方面的經驗給不少立法工作者留下了深刻的印象：將所有法規委托給有關機構，進行全面清理、評估，評估內容細分成幾項，達到幾項就打相應的分數，評估結果一目了然。

廣東的立法后評估能否達到這樣的效果？立法后評估是否僅是曇花一現？

“2010年，廣東省人大常委會對地方性法規進行了全面清理。這次清理涉及地方性法規194項。其中廢止了11項，修改了30項。”據介紹，這次清理為之后的立法后評估作了很好的準備。

根據廣東省人大的工作計劃，接下來，《廣東省流動人口管理規定》等法規也將陸續開展立法后評估。“《廣東省流動人口管理規定》影響面廣，評估這份規定，對流動人口大省廣東來說，有現實意義。”金正佳說。

目前，廣東省人大常委會每年立法任務大概是20多件地方性法規，工作量很大。對于法制委員會來說，更多的工作集中在立法上，不可能對現行的所有地方性法規都進行評估。

“對民生關注度最高的，先行評估。省人大常委會以后還會作出安排，評估工作將逐步成為常態化的工作方式。”金正佳說。

在采訪中，相關專業人士也向記者表示，目前廣東省人大立法后評估的方式，主要是實地調研、座談會，屬于定性分析，未來將更多采用問卷調查等方式，進行定量分析，將經濟分析的方法引入到立法后評估中。

題圖：廣東省人大常委會對《廣東省高等學校學生實習與畢業生就業見習條例》進行“體檢”，有效地推動了條例實施中有關問題的解決。