筑起職業(yè)病“防火墻”

河南農(nóng)民工張海超“開胸驗肺”、蘋果公司供應(yīng)商員工因工作環(huán)境致病……不斷被媒體曝光的職業(yè)病案件屢屢牽動著社會的神經(jīng)。然而，現(xiàn)行職業(yè)病防治法并不能很好地保護(hù)職業(yè)病患者，要求修法的呼聲不斷。

筑起職業(yè)病“防火墻”

■糜曉燕

2001年10月，我國出臺了《中華人民共和國職業(yè)病防治法》。然而，這部保護(hù)職工生命健康的法律在現(xiàn)實中并沒有得到很好的施行，政府部門監(jiān)管不力甚至缺位、職業(yè)病診斷鑒定難等問題備受詬病。

2011年3月10日，十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上，全國人大常委會委員長吳邦國指出，今年要修改職業(yè)病防治法。這讓職業(yè)病患者看到了希望。

理順監(jiān)管體制

根據(jù)衛(wèi)生部提供的數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)有約1600萬家企業(yè)存在著有毒有害作業(yè)場所，約2億名勞動者在從事勞動過程中遭受不同程度職業(yè)病危害，防治工作十分嚴(yán)峻和緊迫。由于勞動保護(hù)水平普遍較低，在煤礦、加工制造業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的職業(yè)傷害比比皆是。大量勞動者因此承受了極大的病患痛苦，甚至失去生命。

在記者的采訪過程中，不論是衛(wèi)生監(jiān)督部門還是安監(jiān)部門，都提到了一個共同的問題，即職業(yè)病防治過程中的多頭監(jiān)管現(xiàn)狀。

現(xiàn)行的職業(yè)病防治法是自2002年5月1日起施行的，其中規(guī)定關(guān)于職業(yè)病的預(yù)防、診斷、鑒定等各個環(huán)節(jié)均由衛(wèi)生部主管。然而，此后的近10年里，職業(yè)病防治的監(jiān)管主體一變再變。

一位衛(wèi)生監(jiān)督部門的同志向記者介紹了職業(yè)病監(jiān)管的混亂局面。2003年，中央機構(gòu)編制委員會發(fā)布通知，對職業(yè)病防治工作的監(jiān)管職能重新進(jìn)行了切割、分工，其中職業(yè)病危害事故的調(diào)查處理、職業(yè)病危害的申報、工作場所的監(jiān)管等三大塊內(nèi)容被劃入安監(jiān)部門管理。2005年，衛(wèi)生部與安監(jiān)局聯(lián)合發(fā)文，對省、市層面的監(jiān)管職能重新進(jìn)行了劃分。到了2009年，省級層面的職權(quán)又再度進(jìn)行調(diào)整。而2010年，根據(jù)中編辦的文件，職業(yè)病防治的前段（許可證等）、中段（工作場所監(jiān)管）歸安監(jiān)部門負(fù)責(zé)，后段（職業(yè)病的診斷）則由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，但這一文件僅是針對中央層面的，并沒有發(fā)給各省編辦執(zhí)行。

“這種職能的隨意調(diào)整，監(jiān)督部門之間協(xié)調(diào)機制的不完善和上下職能的不一致，導(dǎo)致人員認(rèn)識不統(tǒng)一、機構(gòu)隊伍不穩(wěn)定，不少省市對職業(yè)病監(jiān)管仍處于觀望狀態(tài)。”現(xiàn)行的職業(yè)病防治法起草人之一、廣東省職業(yè)病防治院院長黃漢林在接受媒體采訪時表示，監(jiān)管的空白一定程度上造成了職業(yè)病數(shù)量的上升。

“目前這種名義上多頭管理實際上無人負(fù)責(zé)的狀況必須改變?！敝袊嗣翊髮W(xué)勞動關(guān)系研究所所長常凱在接受采訪時也指出，應(yīng)當(dāng)理順職業(yè)病的監(jiān)管體制，“要建立包括勞動部門（人社部）、衛(wèi)生部門和安監(jiān)部門的一體化監(jiān)管體制，特別是勞動部門不能缺位?！?/p>

據(jù)相關(guān)人士透露，職業(yè)病防治法修正案（草案送審稿）中，把職業(yè)病防治的監(jiān)督管理部門從只有衛(wèi)生行政部門一家修改為衛(wèi)生、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、勞動保障等多家有關(guān)部門，同時規(guī)定了在國務(wù)院層面應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)席工作制度，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的職業(yè)病防治監(jiān)督管理工作。

草案的這一規(guī)定從立法層面重新奠定了部門合作的基調(diào)。但不少人士就該規(guī)定的實際執(zhí)行力提出了疑問。

首先是部門調(diào)整的問題。記者了解到，全國各省市在職業(yè)病監(jiān)管的職能劃分上做法不一。以浙江為例，目前由衛(wèi)生部門來負(fù)責(zé)職業(yè)病防治工作，安監(jiān)部門并沒有介入。“即使法律作了這樣規(guī)定，實踐也很難操作?！币晃粡氖掳脖O(jiān)工作的人士告訴記者，“職業(yè)病防治，需要相關(guān)的專業(yè)人員?，F(xiàn)在安監(jiān)隊伍中并沒有這方面的人才。如果把職業(yè)病防治的部分內(nèi)容從衛(wèi)生部門劃到安監(jiān)部門，是不是相應(yīng)的人員也要跟過來。這就涉及到人員編制等一系列問題，很復(fù)雜。”

其次是各部門銜接問題?！奥殬I(yè)衛(wèi)生監(jiān)管是一個有機的整體，職業(yè)病危害源頭管理、工作場所管理、職業(yè)病的診斷、職業(yè)危害事故處置等各環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，密不可分?！秉S漢林舉例說，目前很多地方把工作場所監(jiān)管職能劃給了安監(jiān)部門，職業(yè)病診斷機構(gòu)、衛(wèi)生部門沒有被授予到現(xiàn)場調(diào)查、取證的權(quán)力，因此不能掌握工作場所職業(yè)危害的具體情況，加大了職業(yè)病防治工作的難度。

“建議草案對衛(wèi)生、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、勞動保障等三部門的職責(zé)分工關(guān)系作出原則規(guī)定，以便為下位法作出細(xì)化規(guī)定提供立法依據(jù)。”浙江大學(xué)光華法學(xué)院副教授許建宇說。他同時指出：“草案中的‘聯(lián)席工作制度’的作用和效果有限，尚難勝任此種協(xié)調(diào)的職責(zé)。而草案規(guī)定縣級以上地方人民政府‘統(tǒng)一負(fù)責(zé)’職業(yè)病防治監(jiān)督管理工作，則混淆了政府的整體職責(zé)與政府主管部門的具體職責(zé)之間的界限，實踐中也難以操作。建議可以仿照我國食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，設(shè)立更有工作效率、更高層級的‘國務(wù)院職業(yè)病防治委員會’，作為國務(wù)院職業(yè)病防治工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。”

讓認(rèn)證不再難

在職業(yè)病防治的過程中，最受關(guān)注的，還有用工者的職業(yè)病診斷鑒定程序。

“現(xiàn)行職業(yè)病防治法規(guī)定，勞動者的職業(yè)史、職業(yè)病危害接觸史是職業(yè)病診斷的必備要件；職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法更是直接要求申請職業(yè)病診斷時應(yīng)當(dāng)提供職業(yè)史、既往史等多份材料。”來自浙江的全國人大代表趙林中告訴記者，由于現(xiàn)行認(rèn)定程序的不規(guī)范，對職工來說，從單位手中獲取自己的職業(yè)病接觸史等完整材料絕非易事。

一紙職業(yè)病診斷書，是職業(yè)病患者獲賠的希望所在。然而，對于用人單位而言，一旦患者的職業(yè)病獲得認(rèn)證，就意味著單位的賠償義務(wù)。要用人單位提供職業(yè)病的相關(guān)證明，這被坊間稱為要用人單位“自證其罪”。因此實踐中，用人單位往往拒絕提供職業(yè)史證明，甚至干脆否認(rèn)勞動關(guān)系。這成為職業(yè)病診斷的攔路虎。

根據(jù)北京義聯(lián)勞動法律援助與研究中心2011年2月23日發(fā)布的《職業(yè)病調(diào)研報告》統(tǒng)計，職業(yè)病診斷申請的患者中，48%因材料不齊全而被職業(yè)病診斷機構(gòu)拒絕受理，材料缺失則主要是由于單位拒絕承認(rèn)勞動關(guān)系，拒絕提供相關(guān)證明材料等所致。一旦材料缺失，依據(jù)目前的法律規(guī)定，正常走完全部法律程序的時長可達(dá)1149天，患者很可能會因為申請時效問題而不被受理。

記者在采訪中了解到，衛(wèi)生部曾出臺文件規(guī)定“單位不提供證明的，可以根據(jù)當(dāng)事人的自述來認(rèn)定”，但這一規(guī)定在實際中并未執(zhí)行。

“實踐中做法不一。就浙江來說，還是比較規(guī)范的，能夠根據(jù)衛(wèi)生部的這一文件來操作，也就是認(rèn)可當(dāng)事人的自述?！币晃婚L期從事職業(yè)病防治工作的專家告訴記者，“這畢竟只是一個部門規(guī)定，不具有法律效力。因此，職業(yè)病患者認(rèn)證難仍然是各地普遍存在的問題?！?/p>

2011年3月6日上午，十一屆全國人大四次會議新聞中心舉行主題為“構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，促進(jìn)和諧社會建設(shè)”記者會。中華全國總工會副主席、書記處書記張鳴起表示，“要簡化職業(yè)病的認(rèn)證程序，解決‘認(rèn)證難’的問題”。

而在國務(wù)院公布的職業(yè)病防治法診斷鑒定制度草案上，也表明修法的總體思路之一是“通過明確用人單位在職業(yè)病診斷中的責(zé)任，適度的制度傾斜，在可能的情況下最大限度地保護(hù)職業(yè)病患者的合法權(quán)益”。

從目前的草案來看，此次修法，將單位對于職業(yè)病診斷材料的舉證責(zé)任上升到了法律的層面。這對于職業(yè)病患者來說，無疑是個好消息。

對于職業(yè)病認(rèn)定的第一步，即勞動關(guān)系的確認(rèn)，草案首先規(guī)定：“在確認(rèn)勞動關(guān)系的仲裁中，用人單位在仲裁庭指定期限內(nèi)不提供與爭議事項有關(guān)證據(jù)的，將承擔(dān)不利后果；在解決與職業(yè)病相關(guān)的勞動保護(hù)爭議的仲裁中，病人與用人單位勞動關(guān)系明確、用人單位不提供與爭議事項有關(guān)證據(jù)的，仲裁庭應(yīng)當(dāng)支持病人的主張。”

針對用人單位可能出現(xiàn)的不提供或者不如實提供職業(yè)病診斷、鑒定所需資料的情形，草案規(guī)定：“用人單位不提供病人職業(yè)史、職業(yè)病危害接觸史等資料，或病人對用人單位提供的資料有異議的，病人可向當(dāng)?shù)貏趧訝幾h仲裁委員會申請仲裁，接到申請的仲裁委員會應(yīng)當(dāng)受理并應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)作出裁決?！?/p>

草案同時規(guī)定：“討論與職業(yè)病相關(guān)的勞動爭議案件時，在工會代表、用人單位代表參加仲裁庭的前提下，仲裁委員會還應(yīng)當(dāng)邀請安監(jiān)、衛(wèi)生部門人員和有關(guān)醫(yī)學(xué)專家參加，聽取其意見?！?/p>

在診斷鑒定環(huán)節(jié)，除了用人單位材料提供的責(zé)任，草案還規(guī)定：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)監(jiān)督檢查和督促用人單位提供勞動者健康損害與職業(yè)史、職業(yè)病危害接觸史等相關(guān)證明資料；勞動者和有關(guān)機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)提供與職業(yè)病診斷、鑒定有關(guān)的資料；必要時，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)提供日常監(jiān)督管理信息?！?/p>

“部門配合容易推諉和拖拉，最終受害的還是職業(yè)病患者。”一位從事職業(yè)病防治的專家告訴記者，“比如要求安監(jiān)部門監(jiān)督檢查和督促用人單位提供材料，必須規(guī)定相應(yīng)的時限，否則難以落實?！?/p>

這也回歸到了各部門配合的問題?！靶拚蟮男路ū仨氁袌?zhí)行力，具有可操作性。否則還是‘老方一帖’，解決不了現(xiàn)實中的問題?！?/p>

相關(guān)鏈接

國家職業(yè)病防治規(guī)劃（2009-2015年）（規(guī)劃目標(biāo)）（節(jié)選）

建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)配合、用人單位負(fù)責(zé)、行業(yè)規(guī)范管理、職工群眾監(jiān)督的職業(yè)病防治工作體制，顯著提高綜合防治能力，增強用人單位和勞動者防治意識，改善工作場所作業(yè)環(huán)境，基本遏制職業(yè)病高發(fā)勢頭，保障勞動者健康權(quán)益。到2015年，新發(fā)塵肺病病例年均增長率由現(xiàn)在的8.5%下降到5%以內(nèi)，基本控制重大急性職業(yè)病危害事故的發(fā)生，硫化氫、一氧化碳、氯氣等主要急性職業(yè)中毒事故較2008年下降20%，主要慢性職業(yè)中毒得到有效控制，基本消除急性職業(yè)性放射性疾病。

——到2015年，存在職業(yè)病危害的用人單位負(fù)責(zé)人、勞動者職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)率達(dá)到90%以上，用人單位職業(yè)病危害項目申報率達(dá)到80%以上，工作場所職業(yè)病危害告知率和警示標(biāo)識設(shè)置率達(dá)到90%以上，工作場所職業(yè)病危害因素監(jiān)測率達(dá)到70%以上，粉塵、毒物、放射性物質(zhì)等主要危害因素監(jiān)測合格率達(dá)到80%以上?？赡墚a(chǎn)生職業(yè)病危害的建設(shè)項目預(yù)評價率達(dá)到60%以上，控制效果評價率達(dá)到65%以上。從事接觸職業(yè)病危害作業(yè)勞動者的職業(yè)健康體檢率達(dá)到60%以上，接觸放射線工作人員個人劑量監(jiān)測率達(dá)到85%以上。

——到2015年，職業(yè)病防治監(jiān)督覆蓋率比2008年提高20%以上，嚴(yán)重職業(yè)病危害案件查處率達(dá)到100%。監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)不斷健全，監(jiān)管能力不斷提高，對中小企業(yè)的監(jiān)管得到加強。

——依托現(xiàn)有資源，建立完善與職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)、規(guī)模適度的職業(yè)病防治網(wǎng)絡(luò)，基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)逐步覆蓋到社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)?；瘜W(xué)中毒和核輻射醫(yī)療救治的能力建設(shè)和管理得到加強，職業(yè)病防治、應(yīng)急救援能力不斷提高。

——到2015年，有勞動關(guān)系的勞動者工傷保險覆蓋率達(dá)到90%以上；職業(yè)病患者得到及時救治，各項權(quán)益得到有效保障。