“村監會”：基層民主監督的新路

如何防止村民自治蛻變為“村官自治”？我省通過村務監督委員會制度建設，探索出一條確保民主決策、民主管理落到實處的民主監督新路徑。

“村監會”：基層民主監督的新路

■張 麗 余 勤 莫 南

“過去村里財務不公開，群眾有意見。村務監督委員會成立后，村里每干一件事都要廣泛征求村民意見，每花一筆錢都必須經村務監督委員會審核蓋章，否則不能報銷入賬。現在村里做什么事都是村民代表審了算，我們放心！”

“以前不做事，村民說你無能，想做點事，村民又說你想撈好處。現在，有了村監委會的公正評說，村干部‘身正不怕影子斜’，放開手腳為民辦實事，干群關系自然就好轉了。”

最近，記者奔赴武義縣后陳村、天臺縣下峧村等地調查，發現“監督”、“公開”、“公正”等已經成為村民的流行語，村干部也把群眾高興不高興、滿意不滿意、答應不答應作為一切工作的出發點和落腳點。村務監督委員會這一村級民主監督的新路正發揮著越來越大的作用。

2004年6月，武義縣白洋街道后陳村村務監督委員會正式掛牌，成為全國首個村級監督組織。

村務監督，后陳村的創新舉措

每月20日，浙江省武義縣后陳村村委會辦公室格外熱鬧。這一天，是村監委會審核上個月村委會開支的時間，監委會成員會同村里的報賬員對上個月的發票逐一審核。

村報賬員陳金茂告訴記者：“小到5元錢的墨水，大到上萬元的教學樓修繕費都要認真核對。發票首先要經手人簽字，超過2000元的，還需監委會主任簽字，再由村委會主任簽字，最后村支書簽字方能入賬。”

后陳村全村347戶，900多名村民。本世紀初，由于監督缺失，一些村干部濫用權力，財務不公開、決策不民主，導致村務糾紛不斷。有村民直言，一些村干部選舉前向群眾“拍胸脯”，當選后卻只管自己“拍腦袋”。

現任后陳村黨支部書記何榮偉說，2004年以前，村里一應事務，村支書、村委會主任兩人一鼓搗就行了，村民們想知情，沒門。“后陳村一年光招待費用就要二三十萬元。請誰吃飯了？吃了什么？在什么地方吃的？除了天知地知，就只有村支書和村主任知了。”

村里有塊沙地，承包出去40畝，可沙廠違規挖了50多畝。明明侵犯了集體利益，村干部竟沒人過問。后來得知，村干部得了人家的好處。

村民為沙廠的事情鬧起來，街道干部趕過來調停。車剛到村口，就被村民掀了。上級干部說起后陳村就撓頭，后陳村成了武義名副其實的“上訪第一村”，先后幾任村干部皆因經濟問題“落馬”。

其實，后陳村遇到的問題并非個案。近年來，因村務不公開、管理不民主、監督不落實，村干部違法亂紀、侵犯村民權益的事件時有發生，嚴重影響農村社會的和諧與發展。

“客觀地說，自實行村民自治以來，由于民主監督相對滯后，對村干部的監督問題一直困擾著各級政府和村民群眾。”浙江師范大學法政與公共管理學院教授盧福營認為，隨著農村經濟社會的發展，特別是工業化、城市化的不斷推進，一些村莊的集體財產隨之迅速增長，村級組織可支配的權力資源不斷增加，這給部分村干部以權謀私提供了機會。

如何強化“村權”監督？2004年6月，后陳村的村民在家門口選舉了全國首個村級監督組織——監委會。其產生的程序是，先由全村黨員和村民代表提名，從不是村“兩委”成員及其親屬的村民代表中推薦候選人，再由村民代表會議差額選舉產生。村監委會在黨支部的領導下，對村民代表會議負責，經村民代表會議授權，對所有村務行使監督權。

這項充滿泥土味的基層民主政治創新之舉，解決了民主選舉后監督缺位、乏力的問題，改變了村“兩委”干部既是“裁判員”又是“運動員”的狀況，使村民監督從“有名無實”變成“有名有實”，一經推出就在社會上引起了巨大反響，還得到了時任省委書記習近平同志的關注和重視。

后陳村村民湯衛星笑著對記者說，自從成立了村監委會，由村民信得過的人專門盯著權力的運作，“這樣，村干部用錢、用權，我們心里都放心”。

以前，村里公款吃喝，入賬報銷，從來是村干部說了算，這引發了村民極大不滿；現在，村監委會破除潛規則，所有發票注明出處，超過用餐標準一律不報銷，狠剎公款吃喝風，后陳村招待費從一年兩萬余元銳減到現在的五六千元。

6年來，后陳村監委會先后對4000余張、總金額達2400余萬元的財務發票進行了審核和公開，審核糾正不規范票據42筆，拒付不合理開支3.8萬元。實現了4個“零”：群眾零上訪，干部零違紀，群眾零投訴，違規收入零入賬。

《浙江省村務監督委員會工作規程（試行）》規定，監委會成員享有知情權、質詢權、審核權、建議權。圖為后陳村監委會成員在審核發票。

規范推廣，浙江實現全覆蓋

后陳村的探索與浙江省建立有效監督制約機制、加強農村黨風廉政建設的思路，可謂一脈相承。

據浙江省紀委有關同志介紹，從當時浙江各地村民自治實踐來看，民主選舉、民主決策、民主管理制度相對成熟，但民主監督仍較為滯后和薄弱，普遍存在“村民自治重選舉、輕監督，村務監督重形式、輕實效”等問題。同時，一些地方在改革和發展過程中出現了許多不容忽視的矛盾和問題，既滋生腐敗，又侵犯了農民群眾利益，造成了干群關系緊張的局面。

對此，浙江省有關部門充分認識到，只有在村級自治組織架構中建立健全權責明晰的監督組織，對村務決策、執行、管理等環節進行全方位的監督，使廣大村民充分行使民主監督權利，才能確保農村基層干部正確履職，有效地從源頭上預防和遏制腐敗現象的發生，推動農村各項事業的發展。

迅即，一場由村到縣，由后陳到武義，到溫嶺、天臺、嘉善、諸暨，乃至覆蓋全省的村務監督委員會建設浪潮澎湃而來。

“作為一項村民自治的制度創新，應以不偏離村民自治和基層民主發展的基本目標為前提。”盧福營教授認為，村務監督委員會制度作為一項村級民主監督的制度創新，其直接目的在于改變農村中因干部違法亂紀等而導致的混亂現象，促進農村社會和諧與發展，“是村級民主監督的具體實現形式和制度創新，顯然是一項符合并促進村民自治和農村基層民主的創舉”。

浙江省委書記趙洪祝提出，村務監督委員會工作要在完善制度規范、增強監督實效上下功夫，尤其要突出對群眾關心的村務活動的監督。省長呂祖善要求不斷總結完善，擴大推行。

2008年，浙江省委、省政府下發了《關于建立健全村級民主監督組織，加強村級民主監督試點工作的意見》，明確了加強村級民主監督的指導思想、工作目標、基本原則、工作要求和工作重點，并召開全省性的專題會議進行部署。此后，全省各地按照“試點先行，總結完善，穩步推進”的思路，積極穩妥地推廣建立村務監督委員會。到2009年11月，全省30032個行政村全部建立了村務監督委員會，覆蓋面達到100%。

村監委會制度在基層農村不僅實現全覆蓋，而且還進行了深化探索。浙江省紀委在總結試點經驗、廣泛調研的基礎上，研究制定了《浙江省村務監督委員會工作規程（試行）》，并于2010年7月以省委辦公廳文件的形式下發實施。

在組織設置上，規程規定，村務監督委員會由村民會議或村民代表會議民主選舉產生，任期與村民委員會相同，根據實際需要可下設村務公開、財務監督、工程招投標等小組。村務監督委員會設成員3至5名，其中設主任1名，從村民代表中選舉產生。成員任職實行回避制度，村民委員會成員及其配偶、直系親屬、近姻親，村文書、村報賬員等，均不得擔任。

在職責權限上，規程明確村務監督委員會在村黨組織領導下，履行對村務決策、執行、公開的監督職責。成員列席涉及群眾利益的重要決策、重要開支的村務會議，對村民代表會議決定執行情況和村級各項收支、集體土地征用征收、工程項目招投標、村務公開等情況進行監督。

規程還特別提出，村務監督委員會在無法有效履職時，可向鄉鎮（街道）及有關組織和部門提出申請，上級部門接到申請后應及時予以答復和處理；如工作受到無理阻撓，或其成員受到打擊報復，可以向村黨組織及鄉鎮（街道）提出申訴，村黨組織及鄉鎮（街道）應及時協調、嚴肅處理。

由“村監委會”對村務進行監督，那么誰又來監督“村監委會”？規程還明確規定：村務監督委員會每半年向村民會議或村民代表會議報告一次工作，每年由村民會議或村民代表會議對其成員進行信任度測評，信任票率未達到50%的，責令辭職。

2010年10月，新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》吸納浙江經驗，規定“村應當建立村務監督委員會或其他形式的村務監督機構”。

相關鏈接

第三十二條村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生，其中應有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監督機構成員。村務監督機構成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議。

——摘自《中華人民共和國村民委員會組織法》

第一條村務監督委員會是村級民主監督組織，由村民會議或村民代表會議選舉產生，在村黨組織領導下對村級事務實施監督，向村民會議或村民代表會議負責并報告工作。

第八條村務監督委員會成員依法依規對村務活動進行監督，享有以下權利：

（一）知情權。列席村民委員會會議，向村干部和村民了解有關情況，查閱、復制與監督事項有關的文件資料，了解掌握村務的決策和管理執行情況。

（二）質詢權。對村務事項和村干部履職情況開展詢問質詢，要求村干部作出解釋。

（三）審核權。對村務、財務公開情況和財務報賬前的原始憑證進行審核。

（四）建議權。圍繞村務事項提出工作建議和意見。對村民委員會的決定有原則性不同意見時，可建議提請村黨組織或鄉鎮（街道）協助召開村民代表會議或村民會議討論決定。

——摘自《浙江省村務監督委員會工作規程（試行）》

看得見的監督實效

實踐證明，村務監督委員會帶來的效果是明顯的。

優家村曾是嘉善縣著名的“上訪村”。由于上億元的征地拆遷費管理不規范，一些村民多次上訪。

蔣文甫是優家村老上訪戶。被選為村監委會成員后，一直對村務不滿的蔣文甫感覺如魚得水，“真正有了一種當家作主的感覺”。從工程項目承包明細，到對村干部行為規范的監督；從村集體房屋出租情況，到對相關優惠政策的貫徹落實……蔣文甫這個監督員當得有聲有色，上訪的材料也早已被他當廢紙賣了。“問題說出來就不是問題，矛盾公開了就不是矛盾。”蔣文甫說。

由上訪戶到監督員，蔣文甫的身份變換，是矛盾“出口轉內銷”的明證，也是探索基層啟動糾錯程序、調處矛盾的可行路徑，是村務監督委員會切實發揮作用的一個例證。

湯志安是天臺縣南屏鄉東畚村村委會副主任，其兒子仗著有權的老爸，公然不交違反計劃生育罰款，引起村民極大不滿。

村監委會立即組織村“兩委”和村民代表召開會議，作出村干部家屬違反計劃生育由村干部包干解決的決定，并讓相關的村干部在會上作出承諾。湯志安不得不替兒子交了罰款。

原來肆意妄為的少數干部，如今不得不時時自省，循規蹈矩，不敢越雷池半步。村民民情傳遞暢通，原來集中在干部手中的權力被良性“稀釋”，村務不再“少數人說了算”，提高了村民自治能力，也最大限度減少了不和諧因素。

“干部有私心，群眾不相信，干群關系緊張，什么事也干不成；反過來，干部沒有私心，群眾很信賴，干群關系和諧，再難的事業也能辦成。”天臺縣下峧村村主任周兆江深有感觸地說，過去，村里改廁，拆一口露天糞坑，群眾都不配合。自從有了村監委會，村民對干部信任了，干部的威信也樹起來了。村監委會成立第二年，全村共投入250余萬元資金搞建設，辦成11件大事，涉及的520多口露天糞坑消滅工作和46戶民房拆除工作，多數村民都主動配合，這在以前是不可想象的。

老年活動室應該建在哪里？土地平整是否符合標準？廣場是裝小太陽還是節能燈？……不少村干部也表示，村民積極參與村務，有利于他們將精力集中在統籌協調上，更好地為村民服務。

武義縣溪南經濟合作社在與鄰村競爭建立茶葉市場中艱難勝出，但需要從集體資產里拿出200萬元，作為給鄰村的補償。這不是一筆小數目，怎樣獲得村民的理解和支持？重任交到了村監委會身上。整個談判過程，村監委會全程參與監督；會后，監委會成員挨家挨戶上門向村民解釋。由于工作到位，全村村民都十分支持村“兩委”，村里發展的步伐邁得更順、更快。

天臺縣街頭鎮后岸村進行農居改造，有部分村民需要先拆房，這事以往擺在任何村都是一件棘手的事。70多歲的陳定山老人帶頭表態：“盡管拆。”村干部問：“您住哪？”老人答：“不用管，自己解決。”老人對其他村民說，村干部辦了什么事，花了多少錢，通過監委會的公開，他都看在眼里，知道村干部是真心為老百姓辦事。

記者在農村的所見所聞顯示，村監委會早已不是專唱“對臺戲”的角色，它實際上在黨委、政府和農民群眾之間架起了一座橋梁，建立了一條溝通渠道。

“村監委會一方面通過宣傳政策、開展監督等方式，使黨委、政府的決策部署、政策措施在農村得到貫徹落實；另一方面通過民主聽證、走訪座談等途徑，使廣大村民的合理訴求得到全面反映和上傳，充分發揮了暢通渠道、協調協商、教育引導的作用。”省紀委有關負責人說。

浙江省最新的黨風廉政建設問卷調查顯示，自全省各地農村普遍建立村務監督委員會后，近八成的農民群眾對農村基層黨風廉政建設表示滿意或認可。2009年，全省紀檢監察機關受理反映農村黨員干部的信訪舉報比2008年下降6.71%；2010年比上年又下降了15.5%。

800年前，這里是一軸定皇城的南宋天街；100年前，這里是百業俱興的福地。

進入新世紀，以“恢復城市記憶，展示御街風采”為宗旨，杭州市中山路綜合保護與有機更新工程全面啟動，為這一有著千年歷史的南宋御街帶來第三個黃金時期。精心修繕的南宋御街，于2009年9月30日正式對外開放。

如今的御街，既是杭州城“老字號”的集聚地，又是文化創意產業特色街；既是最傳統的，又是最時尚的；既是最東方的，又是最國際的；既是最生活化的，又是最具創業活力的。行走在南宋御街上，自南向北，分別有展現現代生活時尚的歷史杭州民俗文化復興區、近代杭州生活展示區、現代杭州時尚生活體驗區以及未來杭州創意文化創業生活引領區。大家可以在“吃、住、行、游、購、娛”中，追憶昔日南宋御街繁華景象，感受當下杭城生活品質。

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