近十年來我國農民工政治參與現狀分析

付建軍

（華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079）

近十年來我國農民工政治參與現狀分析

付建軍

（華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079）

作為政治參與的新發展，農民工政治參與彰顯了我國公民政治生活的發展。目前農民工政治參與現狀不容樂觀，主要呈現出流動和邊緣化的特點，主要受到外部因素如制度、經濟組織、內部因素如個人素質和政治文化等因素的影響。農民工政治參與的發展關系到和諧社會和社會主義政治文明的發展，應該從環境、制度和個人能力等方面著手，推動農民工政治參與發展。

農民工政治參與；現狀；影響因素；價值；路徑選擇

學術界對于農民工政治參與問題進行了幾乎是全方位的學術考察，關注的焦點主要集中在農民工政治參與的特征、方式、影響因素、價值和發展路徑等五個方面。

研究格局呈現全面特征，有兩點問題值得思考。第一，目前學術界在探討農民工政治參與問題時，總體都趨向于研究農民工如何在農村實現“公民權”；第二，這種研究帶有濃厚的前提假設，即農村基層民主的進步在于農民政治參與，城市基層民主的進步在于市民政治參與，二者之間并無根本性的聯系。同時，這種以前提假設為基礎的觀點還認為農民工在農村從事政治參與帶有歷史的必然性。[1]筆者認為，這種觀點值得商榷。首先，這種研究的前提假設割斷了農村與城市基層民主建設的整體性和互動性。農村與城市基層民主建設應當是具有互動性和整體性的，但目前學術界對于農民工政治參與的研究卻造成了一種趨勢，即將農民工硬性歸于農村，增加了城市社區民主建設的流動性和不確定性，從而也增加了其發展的難度。其次，這種研究趨勢導致農民工政治參與本身特性的模糊化，即與農民政治參與并無本質性區別。但事實上農民工政治參與有其自身獨有的特點，“去特征化”的研究氛圍將模糊農民工政治參與和農民政治參與之間的區別，從而也不利于農民工政治參與問題的順利解決。

對于農民工政治參與的研究不能只關注農村或者只關注城市社區。針對農民工政治參與研究格局的分離狀況，已有幾位學者意識到這個問題，他們的研究同樣表明農民工政治參與不是農村或城市單方面的事情，由此必須實現農村和城市的互動。[2]換言之，農村基層民主與城市基層民主的建設和發展不是相互分離的，而是相互聯系互為條件，共同存在于中國民主建設的框架中。因此，對于農民工政治參與的研究必須將城市和農村結合起來，通過城市和農村的互動研究推動農民工政治參與的研究和發展。

一、當前我國農民工政治參與的特征與方式

（一）政治參與的特征：邊緣化與流動

當前我國農民工政治參與的特征主要表現為：政治參與邊緣化、政治冷漠與政治渴望并存、政治參與目標認識模糊和政治信任程度不高。[3]在對武漢農民工進行實地調查后認為，目前農民工政治參與主要體現出“體制性邊緣人”、“流動中的政治人”等特征，調查結果表明目前農民工對于村民自治的政治信任程度較高，但對于城市政府和法院的信任程度則普遍很低。[4]根據對于長沙和廣州兩地農民工的調查，目前農民工的政治認知程度較高，但政治態度中的政治效能感、政治信任感和政治義務感的情況則不容樂觀，同時農民工的政治參與方式呈現多樣化趨勢。[5]

農民工政治參與存在的問題主要集中在幾個方面，包括制度化參與的虛設和非制度化參與的激增[6]、農民工參與村莊治理存有障礙[7]、農民工政治參與態度的漠視或極端化趨向[8]、農民工在城市的政治參與比例很低且缺乏組織性和認同感[9]等，總體來說問題主要表現為邊緣化和流動導致的區域參與障礙兩個方面。

雖然農民工政治參與依然存在很多問題，但伴隨農民工群體逐漸被國家和社會關注，加之農民工群體自身內在因素的變化，農民工政治參與也發生了一些積極的變化，如農民工政治參與從無意識到有意識、從無組織到有組織、從非制度化到制度化、從參與的邊緣到參與的中心，同時目前部分發達地區和農民工人數較多的地區已經開始嘗試消除戶籍制度，讓農民工直接參與當地的選舉和社區管理工作。[10]農民工政治參與的這種積極變化也為進一步解決農民工的政治參與問題提供了很好的外部環境和實踐路徑。

（二）農民工政治參與的方式：制度與實證

目前學術界對于農民工政治參與方式的類型學考察主要存在兩種觀點，一種觀點認為目前農民工政治參與方式可分為制度化政治參與和非制度化政治參與兩種，這種對農民工政治參與的分類標準主要是合法性和制度邊界。對于何謂制度化和非制度化，學界的界定基本上是一致的，即認為制度化政治參與是指依據國家的憲法、法律、規章、政策、條例等所規定的制度和程序，參與公共事務和國家事務的行為；非制度化政治參與是指采取不符合國家憲法、法律、規章、政策、條例所規定的制度和程序進行的影響政治決策過程的活動。[11]制度化政治參與主要包括投票、信訪和合法游行等，非制度化政治參與主要包括非法游行、越級上訪、打擊報復、暴力對抗等。[12]

第二種觀點是基于實證調查基礎上對農民工政治參與內容的分類，認為農民工政治參與主要包括議論性政治參與、選舉性政治參與和公益性政治參與。議論性政治參與是指人們作為同事、作為朋友在完全非正式的生活場合中議論或談論政治；[13]選舉性政治參與就是參與選舉活動的政治參與；公益性政治參與指從事社會福利事業、見義勇為等公益性政治行為。[5]這種基于內容分類的參與方式，一部分屬于制度性政治參與，另一部分則屬于非制度性政治參與。目前，農民工的內容型政治參與方式正呈現出多樣化的發展趨勢。

表一：農民工參與村委會選舉方式統計表[4][5]

二、農民工政治參與的影響因素:外部與內部

學術界對農民工政治參與影響因素的探討主要可以分為外部因素和內部因素兩種分析路徑。外部因素主要包括戶籍制度、信息渠道、組織依托和經濟因素等四個方面。在戶籍制度方面，一方面農民工遠離家鄉而不能有效地參與到農村的民主選舉中，另一方面由于現有的體制束縛，農民工又不能在居住地和工作地的城市行使自己的民主權利。[5]在信息渠道方面，農民工的信息需求由于供給不對稱、支付能力不足等原因而形成信息不對稱，信息不對稱造成農民工信息能力的弱勢，以致影響了農民工其他可行能力的擴展，[14]因此，應該進一步加強勞動信訪等表達渠道的規范和完善[15]。在組織依托方面，目前農民工在城市的抗爭多數表現為散兵游勇式的非組織化政治參與，工會還沒有成為農民工表達和實現自己的利益要求、維護自己權利的有效機制。[5][15]在對農民工政治參與經濟因素討論中，認為農民工自身經濟基礎的薄弱使農民工政治參與成為奢侈的欲望[7]，有人則從理性人假設和成本—收益理論出發，認為在低收入的背景下，多數農民工不會支付高額成本而返鄉參與政治活動。[8]除卻以上四個方面的外部因素，有的學者還從其他的方面如城市本位主義的維度進行了分析，認為長期以來以戶籍制度為核心的一系列傳統制度安排，在造就巨大城鄉差距的同時，也使城市社會衍生了強烈的優越感，城市本位主義進一步滋長，農民工進城后普遍困惑，在城市的現代化發展的本位主義意識形態這一非正式制度的慣性下難以融入城市政治空間。[16]

影響農民工政治參與的內部因素主要包括政治文化、農民工自身的素質和能力、農民工政治參與的利益驅動和政治效能感等三個方面。在政治文化方面，雖然流動改變著農民工的政治認知和心理，但傳統政治文化和現代先進政治文化的生長卻是個長期而艱難的過程，農民工在日常的政治生活中，更多的是受到傳統臣民政治文化的支配，對政治生活表現出一種冷漠和順應。[16]總體來說，農民工政治參與中缺乏一種參與型的政治文化作為主導型的認識取向影響城市農民工群體。在農民工自身素質和能力方面，學術界持有的主流觀點是農民工政治參與意識淡薄、對自身社會地位的評判較低[8]、農民工自身身份認同模糊[16]、政治參與能力和文化素質普遍偏低[8]等。在利益驅動和政治效能感方面，目前農民工政治參與的利益驅動和政治效能感普遍較低，由此導致農民工政治參與率的持續性低水平。[17]

三、農民工政治參與的價值:積極與消極

農民工政治參與的價值大致可分為積極價值和消極價值，積極價值中的農民工政治參與更多表現為有序政治參與，[18]這種積極價值主要體現在和諧社會的構建、社會主義政治文明的構建和農民工個人能力的提高三個方面。就和諧社會的構建而言，農民工將有利于和諧社會中的經濟和諧、政治和諧和文化和諧，[19]并將會有利于堅實和諧社會民主法治的基石和完善和諧社會的公平正義制度。[20]

農民工政治參與對于社會主義政治文明發展的積極價值主要體現在城市民主政治發展和農村建設等兩個相對微觀的方面。在城市民主政治發展方面，由于農民工群體的利益需求而導致的誘致性城市制度變遷將貫穿這個農民工流動的始終。[21]在農村建設方面，農民工政治參與對于農村政治、經濟和文化建設均有積極的價值[3]。一些學者也從宏觀方面就農民工政治參與對社會主義政治文明進行了討論，認為農民工政治參與將有利于促進社會主義政治意識文明、制度文明和政治行為文明的進步[20]，還有人則從社會穩定、基層民主建設、依法治國和三農問題四個方面對農民工政治參與的積極價值進行了宏觀分析。[18]在農民工個人能力方面，認為農民工政治參與將會有助于農民工自身的利益維護和政治成熟，一方面政治參與是農民工實現和維護合法權益、表達自己愿望的重要手段，另一方面農民工只有通過日益廣泛的政治參與，才能逐步走向政治成熟[3]。

消極價值中的農民工政治參與則表現為非制度性政治參與，這種消極價值主要體現在城市社會穩定和農村民主建設方面。在城市社會穩定方面，由于非制度性參與的不合法性，農民工非制度性政治參與通常采取個人問題社會化、群體事件方式，甚至采取非法暴力對抗方式威脅著城市的治安秩序與政治穩定。[21]在農村民主建設方面，由于農民工進城打工造成農村民主主體的缺位。這種缺位狀況將會導致：一方面因人數不夠影響基層選舉活動的正常進行，另一方面嚴重影響民主選舉和民主治理的質量。[21]

四、農民工政治參與的路徑選擇：環境、制度和自我能力

農民工的政治參與深刻影響著政治現代化的進程，但由于環境、制度和自我能力等因素的左右，農民工政治參與出現了邊緣化的趨向。邊緣化趨向使得農民工政治參與走向虛置狀態，從而不利于農民工利益的正常表達。因此需要從環境、制度和自我能力三個方面推動農民工政治參與的發展。同時需要注意不能一味地尋求政治參與廣度的增長，還應該注重質的提升。

（一）當代中國農民工政治參與：環境的文化、經濟和社會評價

1、增加城鄉政治文化的寬容、認同和理性內涵

“政治文化構成政治系統成員的內在的心理傾向和主觀意識，他們所接受和具備的政治文化指導和決定著他們的行為”[22]。農民工的政治文化主要分為兩個層面，即城市的政治文化和農村的政治文化。這兩種建立在不同經濟基礎上的政治文化對農民工政治參與產生著重要的影響。就城市政治文化而言，市場經濟的發展使得城市政治文化更趨向于理性和世俗，但面對農民工政治參與，城市政治文化似乎并沒有展示自己的寬容與認同的自我精神。城市的管理者在戶口制度的掩飾下將農民工拒之門外。就農村政治文化而言，特征主要表現在落后上。因此，在推動農民工政治參與發展的過程中，應該在城市和農村倡導具有現代政治精神內涵的政治文化。作為現代政治的政治文化，一般具有寬容、認同和理性等特征。倡導寬容、認同和理性的政治文化，一方面將有助于農民工在城市從事政治參與，另一方面也將提升農民工自我的現代政治認知。

2、促進農民工經濟收入增加，完善農民工社會保障條件

在美國學者科恩看來，“如果群眾中大多無衣無食，或者疾病纏身，指望這樣的群眾實行真正的民主，那是幼稚的。”[23]因此，推動農民工政治參與，就必須增加農民工的經濟收入，減輕農民工的負擔，為其能更好地參與政治提供物質保障。為此，作為發展經濟的主體——政府——必須從發展經濟和完善社會保障體系兩個方面著手。要大力發展經濟，積極創造各種不同類型的工作崗位，為農民工提供就業機會。同時政府要逐步完善我國現階段的社會保障機制，為農民工正常生活和工作提供保障。

3、推動城市居民社會評價的積極轉向

這里談到的社會評價，主要指城市群體作出的，對農民工在城市政治參與和適應造成一定影響的評價。農民工政治參與不僅需要從文化、經濟和制度等方面予以支持，還需要城市社會的積極響應。城市市民在能力和資源方面遠遠超過農民工，形成了一種天然的優越感，對農民工的社會評價也偏向歧視和冷淡，從而造成農民工進城后難以融入城市的社會政治生活。因此，城市居民在對農民工的社會評價方面，應該消除歧視心理，關注農民工的生活和工作，為農民工政治參與創造良好的人文社會環境。

（二）當代中國農民工政治參與：制度成長與統一

在制度決定政治發展的思維下，不難得出一個結論，即現代政治中的政治參與基本上是以制度作為實現條件的。區域制度的差異性在流動性社會中必然將導致參與的差異化。而目前農民工政治參與的情勢正符合以上所描述的狀況。第一，城鄉二元體制的存在雖然不再限制人口的周期性流動，但是卻不能保證流動人口的各種政治權利，從而導致政治參與的空間隔離。第二，雖然目前在選舉權方面基本實現了城鄉同票同權，但由于城市在資源方面遠勝于農村，導致農村人口在參與能力方面對城市人口望塵莫及。基于此，只有實現制度的成長與統一才能從根本上解決農民工政治參與問題。

1、實現農民工政治參與身份的“有法可依”

與農民工政治參與關系較近的兩部法律是《村民委員會組織法》和《城市委員會組織法》。但遺憾的是前部法律的對象是在農村的農民，后部法律的對象是在城市的市民。由于農民工特殊的身份，就使得農民工的政治參與顯得無章可循。但這種無章可循與農民工本身并無多大關系，問題出在相關的法律和制度上。因此，需要對相關的法律進行調整，建議對目前的選舉法進行改革，把以往以戶口為依據的選民登記制調整為以居住時間為依據的選民登記制度，從而使農民工參與城市社區選舉和人大代表選舉合法化，實現農民工政治參與身份的“有法可依”。同時針對流動人口政治參與的管理工作，應盡早制定法律，使得流動人口的政治參與制度化、法制化。

2、改革戶籍制度，消除城鄉二元體制結構

城鄉二元體制包括戶籍制度、社會保障制度、選舉制度等方面，其中戶籍制度的二元化與農民工政治參與直接相連。因此，必須改革當前的戶籍制度，實現戶籍制度從二元走向一元。具體來說，應該在公平原則的基礎上，賦予農民工更多的自主權，取消以城鄉為界限的身份制度，整合政策規定，破除農民工政治參與的戶籍政策屏障。在社會保障制度方面，政府應該制定跨行業、跨部門的覆蓋全體農民工的社會保障制度體系，打破城鄉分制的局面。在選舉制度方面，應推進選舉制度如提名制度、確定候選人制度等的改革，使農民工參與城市社區管理成為一種制度化、程序化和有效的事實。

（三）當代中國農民工政治參與：組織與自我能力

根據亨廷頓和納爾遜的研究，提高政治參與水平同樣存在兩種渠道，即流動渠道和組織渠道。流動渠道涉及個人努力，它的邏輯是從改善物質生活出發，到達物質功效感，然后走向政治參與。與此不同的是，組織渠道牽涉到集體行動，它的發展邏輯是從群體意識感走向政治參與，然后改善物質福利和精神生活。[24]這里提及的組織具有多種外在表現形式，例如政黨、公民社團，或者工人協會。本文在這里提及的組織是農民工政治參與組織，比如農民工同鄉會。就主體而論，這里的個人主要是指農民工個體。雖然在更多的政治活動中我們看到的是組織和政治精英的身影，但就政治現代化而言，政治參與并不帶有局部性和狹隘性，而更多呈現的是整體性和包容性。

1、實現農民工政治參與的組織化

組織是政治參與效能提升的有效條件。在組織的依托下，政治參與的效果會更加突出。因此，在發展農民工政治參與的過程中，同樣應該提高其組織化程度增強政治參與的群體性。目前，農民工在城市中一般是以個體進行工作和生活的，因此不具有群體意識。即使有一部分農民工聚集在一起，也是因為血緣或者同姓、同鄉的原因相互之間比較熟悉，但在政治參與的過程中還是處于比較分散的狀態。在這種條件下，城市管理部門應該將農民工組織起來。一方面，組織起來的農民工可以較為集體地參加農村政治活動，提高政治參與度；另一方面，組織起來的農民工也便于城市管理部門的管理。

2、提高農民工政治參與能力

“學習歷史、欣賞偉大的文學作品、從事與評論藝術、了解哲理探討，所有這些都是人民管理好自己的事務時所必須具備的智力方面的條件”。[23]在美國學者科恩眼中，民主政治進步的必要條件是人民廣泛涉獵知識的存在。換言之，民主政治進步的必要條件是人民具備相當的政治參與能力。

在此分析的基礎上，提高農民工政治參與能力，需要做到以下幾點：首先，提高制度的執行力和權威性。必須糾正基層政權中對制度的不尊重和忽視甚至輕視制度的行為，重塑制度的效力和權威；其次，加強農村文化的改造。現代政治的思維邏輯還沒有深入農民的頭腦，由此導致的結果是高參與率、低信任度，或者是低參與率、低信任度；最后，提升職業平等觀。由于農村人口從事的更多的是農業，而城市人口的職業則更多與工業相關，職業觀念的不平等造成了職業歧視，繼而演變為身份歧視。因此，需要在全社會樹立公正、平等的職業觀。

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D422.7

A

1672－4445(2011)10－0054－05

2011-08-02

付建軍（1991-），安徽金寨人，華中師范大學政治學理論專業碩士研究生，主要從事政治發展、農村政治和教育政治學研究。

［責任編輯：鐘 晟］