關于日本議會的預算監督

□ 邢文良

一、關于預算的分類

日本的預算分為三類，即本預算（年度預算）、臨時預算和補充預算。

本預算（年度預算）：日本的會計年度是從每年的4月1日到第二年的3月31日。本預算為整個會計年度的預算。

臨時預算：當遇到特殊情況，本預算在年初會計年度開始時不能通過的情況下，就要編制從當時到本預算成立這一區間的臨時預算。待本預算成立后，臨時預算失效，并被吸收到本預算中。

補充預算：是指遇到天災人禍，經濟形勢突變等因素，完全按照當初編制的本預算之執行有困難時，或者不適當時，形成補充預算案。補充預算一個會計年度內可組織2次。

我們通常所指的預算是指本預算。

二、預算的編制及提出程序

每年8月開始，日本財務省和各省廳就要對下年度的收支情況進行預估，著手編制下一會計年度的預算。到12月下旬由財務省進行匯總形成財務省預算草案，此案提交內閣審查。與此同時，該草案也向各省廳公開征求意見，從而展開新一輪的協調，稱為“復活作業”。也就是說，有的省廳經過爭取，原來沒納入預算的部分通過協調納入了預算。盡管有增有減但預算總的額度基本沒有變化。經過復活作業后形成的財務省預算案提交內閣后，經審查形成政府預算案提交到第二年年初的通常國會上（通常是2月份）進行審議和表決。

三、關于向議會提出的預算文件的主要種類和內容

政府向議會提出的預算文件包括：

(1)某會計年度的一般會計預算；

(2)某會計年度的特別會計預算；

(3)某會計年度政府關聯單位預算書；

(4)某會計年度預算參考報告書；

(5)預算相關財政融資計劃說明書。

以上合編成一本厚厚的預算文件匯編提交國會。以平成18年度預算文件為例，供國會議員們審議的預算匯編長達800頁碼以上，超過50萬字，加上其他資料估計在80萬字左右。

向國會提出的預算案本身，則包括三類預算，即一般會計預算、特別會計預算和政府關聯單位預算。

一般會計預算：是用于國民經濟、教育、社會保障等國家基本經費的預算。

特別會計預算：國家針對特定事業的預算（如下圖所示）。

特別會計預算種類

政府關聯單位預算：政府關聯單位，是指雖沒有納入政府序列，但由政府全額出資的各類法人單位。類似我國的全額撥款事業單位（但也不完全相同，如日本的政策銀行、信用社屬于政府關聯單位）。針對政府關聯單位的預算稱為政府關聯單位預算。

以上預算從內容上分包括：

（1）預算總則：關于會計年度預算收支總體介紹，公債發行限額、財務省證券、臨時借款最高限額以及為實施預算而采取的必要措施。

（2）收支預算：總體預算。

（3）繼續費：公共事業建設項目、重大裝備事業項目資金，需要跨年度投入的預算（5年為限）。

（4）結轉資金預算。

（5）國庫債務負擔預算。

四、議會對預算的監督情況

（一）預算的國會（議會）決定原則

國家預算必須經過國會批準方可實施，稱為預算的國會決定原則。同樣，各地方自治體的預算也必須經過同級議會的批準才能實施。日本的《日本國憲法》、財政法、補助金公平適用法、會計法、債券管理法、地方自治法均對此作了規定，明確了預算的國會（議會）決定原則。

日本國憲法第八十三條規定：處理國家財政的權限，必須根據國會的決定實施。第八十五條規定：國費的支出及國家舉債必須經過國會的批準。此外，日本國憲法八十六條、八十七條、八十八條、九十一條也都作了相關規定。日本的地方自治法則對同級政府預算必須經地方議會批準作出了規定。日本財政法第四條規定：用于國家支出的財源，應當來自公債及借貸以外的資金。但是，用于公共事業支出、貨付金的支出的財源可以在國會表決承認的預算額度內發行公債和借貸。發行公債和借款及償還計劃必須報國會批準。這個規定被稱為公債發行額度的國會批準原則。

日本內閣府編的《國家預算》一書對預算的國會批準原則作了分析，認為從法律的規定看，政府編制預算是行使財政權，而這個財政權是受國會委托而進行的行為，國會與其關系是委托與受托的關系。預算之所以必須經過國會批準，第一，各級預算資金，從根本上說是由國民提供的，如何安排預算資金事關國民負擔的大小。國民提供的資金怎么花、用到哪里當然要由受國民委托的代表機關議會作出決定。第二，財政是國家經濟活動的整體，與每個國民生活密切相關。第三，財政是政治的反映。是從國家宏觀施策在財政上的集中反映，涉及產業、文化、科學教育、社會福利、公共事業、外交、國防、警察等所有領域。如此重要的涉及國計民生的國家意志的決定，自然要經過議會的批準。

（二）預算的眾議院先議權

根據日本國憲法的規定，眾議院對預算有先議權。政府的預算案要先提交到眾議院，進行審議。在眾議院會議上，由財政大臣進行財政演說，就預算的編制方針、內容、特色、財政政策等進行說明。接著同一天，在參議院進行同樣的演說。之后，預算案交到眾議院預算委員會進行詳細的審議，并作出表決。之后提交全院大會審議和表決。表決通過后預算成立。

如果眾議院的表決與參議院的表決結果不一致，則召開兩院協議會進行協調，如形不成共同意志，則眾議院的表決即為國會的表決。并且，當參議院接到經眾議院表決通過的預算案后經30天仍不做表決的情況下，眾議院的表決結果作為國會的表決結果自然成立。

因為眾議院中執政黨占多數議席，日本國憲法關于預算眾議院先議權的規定，客觀上保證了執政黨意志的實施。

（三）眾議院預算委員會如何監督預算

如上所說，對預算眾議院有先議權。而在眾議院先議的是眾議院的預算委員會。一般來講，政府的預算案在年初國會上就要提交眾議院預算委員會先行審議，以平成二十二年度預算審查為例，是在2010年初2月5日提交到了眾議院預算委員會（包括平成二十二年度一般會計預算、平成二十二年度特別會計預算、平成二十二年度政府關聯單位預算）。預算委員會的審議十分嚴格和詳細。

從程序上看，首先聽取由當時財務大臣關于預算編制情況的報告，然后開始審議和詢問。從審議時間上看，從2月5日開始，到預算案提交全院大會的3月上旬為止，預算委員會共召開會議15次，審議時間超過120個小時。從列席人員上看，包括總理、財務大臣和數十名內閣大臣、副大臣。會上展開一對一的詢問，還設立參考人制度，由日本銀行和相關的行政法人派員以參考人身份與會，和內閣大臣一道回答議員的相關詢問。預算委員會的委員們就公債發行額、治理通貨緊縮政策、民主黨的新經濟成長戰略、中小企業創新技術、道路建設一體化、機場建設費預算、溫室氣體排放預算、社會保障、兒童補貼、以提高防震等級為目標加固中小學校舍等進行詢問。

從預算委員會審議來看，有如下特點：

一是審議較為深入具體。針對預算本身進行詢問和質疑，切中要害，數據運用十分熟練。因為委員們拿出大量時間進行了調研，掌握了第一手資料。同時，為保證效果，在會中一定時間內還采取分科會審議的方式進行審議。以2010年年初日本眾議院預算委審議為例，具體分科會的情況是：

第一分科會：涉及皇室費、國會、高法、會審計署、內閣、內閣府、防衛省所管及其他分科會所管以外事項。

第二分科會：涉及總務省所管。

第三分科會：法務省、外務省、財務省所管。

第四分科會：文部科學省所管事項。

第五分科會：厚生勞動省所管事項。

第六分科會：農林水產省、環境省所管事項。

第七分科會：經濟產業省所管事項。

第八分科會：國土交通省所管國土交通省所管事項。

每個分科會指定主查（主審議員）1人及成員若干人，通過分科會，對一些具體預算的審議更為深入。

二是質詢比較尖銳。對一些敏感問題不回避，單刀直入。不僅在野黨議員提問尖銳，就是執政的民主黨質詢起來也很較真，而且就詢問的問題要求當場作答。比如在2010年2月5日的眾議院預算委員會上，預算委員對平成22年度一般會計預算、特別會計預算和政府關系單位預算進行了審議，并進行了詢問。有的議員提出日本的機場整備費太高，比如波音飛機降落到成田機場的著陸費用是45萬日元，在美國的機場降落的費用是29萬日元，而韓國仁川機場費用是17萬日元，顯然日本的機場著陸費太高，航空公司稅負很重，從而影響日本企業的國際競爭力。比如申請破產的日航，年虧損600億日元，如果著陸費用降到仁川機場的水平，就可保持不虧。為機場建設提供稅收的航空公司虧損，征收著陸費的機場也盈利不多，而那些借助空港的公益法人（多為高級官僚下屬的企業）卻盈利甚多。議員們要求國土交通大臣對此作出解釋，并明示解決的辦法。對此，國土交通大臣作了回答，承認存在問題，并作了解釋和提出了改進的辦法。共產黨出身的議員則列舉近年來大企業利潤增加，而職工收入不增加、民生沒有改善的一系列數據，請首相作出回答。同時，列舉多種理由，要求政府撤回這個預算案，重新編制預算案。

三是就審議預算為開端，就其涉及的某一方面的政策措施進行深入探討，提出建議。

四是預算委員會召開由各界有識之士參加的聽證會，對預算的敏感部分聽取社會各界的意見。2010年初的2月24日，眾院預算委舉行了聽證會。

五是預算審議公開。預算委員會（包括各地方議會）的審議和詢問通過電視進行直播。眾議院（包括地方議會）關于預算審議的內容形成會議實錄，通過眾議院的網站向外界公開。通過錄音形成的會議實錄，沒有任何增刪，按原始記錄形式公開。預算委員會設有旁聽席。無論是國會還是地方議會預算委員會的審議會議，公民提出申請后可參加旁聽。民主黨2009年9月執政后，提出擴大普通公民對預算的監督，首次在2010年初實行公民監督預算的試驗。財務省的預算案被搬到體育館，數百名審查員代表民眾進行審查，參與的普通民眾達上萬人。

由于眾議院的審議時間比較長（一個多月），較為充分，在經過質詢和充分審議后，對預算案進行表決。然后，眾院預算委表決通過的預算案要提交全院大會進行總體質疑（質詢），然后由大會表決。一般來說，只要在眾院預算委通過的預算案，在全院大會上也能順利通過。

此外，每年12月左右眾院預算委聽取年度預算執行情況的報告，進行質詢，所形成的建議對編制和調整下一年度預算有一定影響。

五、幾點啟示

（一）應嚴格執行預算

預算是法律概念，必須維護法定的嚴肅性，不能隨意變更。每年年初的國會重點是審議和表決預算案。日本預算的審查時間長、環節多、爭論激烈，而一旦在國會和地方議會通過后，能為各界所遵守。

(二)各級人大常委會要加強預算監督

一是要強化監督意識。人大監督預算是代表人民對稅金使用情況的監督，是對人民上繳的稅金怎么花、用到何處、用的是否合理等情況的監督。人大授權政府編制預算，更要全程監督政府執行預算。在預算編制與實施上，人大與政府的關系是委托被委托、授權被授權的關系。人大監督預算是法定職責。監督不力是失職。

二是要注重監督程序。在日本各級議會，關于預算的詢問、質詢、討論十分充分，各界意見能在預算中得到反映，預算分配兼顧到各方。各級人大在預算監督中，應圍繞增強審議的深度和廣度作一些程序性的改進。比如增加詢問時間、召開聽證會等，使預算議深議透，進一步趨向合理。借鑒日本國會預算委分科會的經驗，可以委托有識之士參與討論。

三是要進一步加強人大預算監督部門的建設。在日本國會，眾議院預算委員會的作用舉足輕重。在預算委審議中，每次會議總理大臣都沒有缺席，幾乎所有國務大臣列席并回答詢問。地方議會也是如此，筆者幾次參加旁聽東京都文京區議會預算委員會審議，區長、副區長每次都列席會議并認真回答詢問。國會關于預算的表決，實質上就是國會眾議院預算委員會表決結果的重復。委員不僅要熟悉和研究幾公斤重的預算資料，而且要面向預算進行專題調研形成建議,對委員專業能力的要求是很高的。對此，各級人大應當加強預算委員會的建設，充實必要的專業人才。加強委員的專業技能及調研能力建設，使其能夠承擔起繁重的預算監督的責任。有條件的地方應設立專職的預算委員會。

（三）要強化預算公開

要像廣州市人大那樣“曬賬本”，應像日本議會那樣將預算公開至部、款、項、目，實現陽光預算,讓廣大人民群眾關注預算、參與預算、監督預算。