政府在社會管理創新中的“變”與“不變”

孫彩紅

（中國社會科學院政治學研究所，北京100732）

政府在社會管理創新中的“變”與“不變”

孫彩紅

（中國社會科學院政治學研究所，北京100732）

社會管理是政府職能的重要內容，其側重點和履行方式是隨著經濟社會發展變化而進行動態調整的。在當前新形勢下實現社會管理的創新要求，必須明確社會管理的范圍和領域，創新社會管理方式與機制。同時，還要堅持社會管理創新的幾個基本原則不能變。這樣的“變”與“不變”才是符合人民群眾根本利益的，才能提高黨的執政能力和促進實現經濟社會協調可持續發展的目標。

社會管理；政府職能；管理創新；社會穩定

社會管理創新，是政府為有效應對國際國內新形勢和新挑戰而提出的新任務，對于我國在復雜多變的國際環境中更好地實現經濟社會協調可持續發展具有重大意義。2011年2月19日，在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上，胡錦濤主席強調指出，“加強和創新社會管理，……是維護最廣大人民根本利益的必然要求，是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的必然要求，對實現全面建設小康社會宏偉目標、實現黨和國家長治久安具有重大戰略意義。”社會管理職能是政府早就提出的重要職能任務之一，尤其是進入21世紀的十年里，社會管理方面取得了較明顯的成就和進展。但是，隨著經濟快速發展而帶來的各種社會問題表明了社會管理領域仍然存在需要改進、完善和提高的地方。加強社會管理創新正是迫切解決這些將影響經濟發展的社會問題的現實要求。因此，落實社會管理創新的關鍵在于需要明確在哪些地方應進行改變和創新，同時，在哪些方面還必須堅持不變，這樣，才可能避免社會管理創新的形式主義和在執行中的扭曲變形。

一、政府的社會管理職能的發展與現實問題

隨著轉變政府職能和深入推進行政管理體制改革的推進，我們黨和政府在社會管理理論和實踐方面不斷探索，特別是黨的十六大以來，取得了重大進展。在理論認識上的發展，主要體現在黨和政府對于社會管理的論述、定位與要求上。

首先，明確了社會管理是政府的一項重要職能。1998年的《國務院機構改革方案》中明確提出，政府的基本職能是“宏觀調控、社會管理和公共服務”。此后，中央政府一直把社會管理當作政府的基本職能，并且日益強調和重視。2002年中央政府工作報告中又提出“切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來”，從此進入政府職能轉變的新階段。黨的十六大報告中對維護社會穩定和改進社會管理做了專門論述。

其次，從實現科學發展觀與構建和諧社會的高度，提出加強社會建設和社會管理新格局的基本要求。黨的十六屆四中全會明確提出了“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新?！⒔∪h委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局?！?/p>

黨的十七大報告中進一步強調要“完善社會管理，維護社會安定團結”，要“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制?！睂Α笆帧鄙鐣芾砀窬值囊髲摹敖ⅰ钡健敖∪?，體現對社會管理要求的提高和現實發展。

再次，從鞏固黨的執政地位和實現國家長治久安的戰略高度，提出了加強和創新社會管理的新要求。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，又一次將加強和創新社會管理作為今后五年經濟社會發展的主要目標之一。在建議中提出關于社會建設的總要求，然后具體強調，“按照健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強社會管理法律、體制、能力建設?！痹诖嘶A上提出了維護群眾權益機制、利益協調機制、應急管理體系和機制等方面的要求。

可見，黨和政府對于社會管理的認識逐步深化，從一般地提出政府的社會管理職能，到強化社會管理職能，再到創新社會管理及其體制的要求，可以說，政府的社會管理領域是隨著經濟社會發展而逐漸被重視的。正是這種理論認識的深入與指導，政府在履行社會管理職能的過程中取得了不少成就，“經過長期探索和實踐，我國建立了社會管理工作領導體系，構建了社會管理組織網絡，制定了社會管理基本法律法規，初步形成了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，我國社會管理與我國國情和社會主義制度總體上是適應的，我國社會大局穩定，社會形勢總的是好的?！保?］

然而，政府對社會管理職能的履行在現實進展中仍存在許多不可忽視的問題。提出創新社會管理體制的要求已有六七年的時間，但社會管理領域仍然存在著一系列突出矛盾和問題。目前我國社會管理體制還不健全，社會管理職能的履行還不適應市場經濟發展和社會全面進步的要求。不少地方政府和部門還是著重抓經濟建設而忽視社會管理，為追求GDP增長而招商引資和上大項目，在社會管理職能范圍上存在著突出的缺位問題，使得社會建設與社會發展滯后于經濟增長的速度。一些地方政府有錢蓋樓堂館所、公款接待、公款出國旅游，而要辦教育、醫療、發放工人工資卻沒有錢。社會公平問題日漸突出，我國城鄉、地區差距和收入分配差距的擴大，導致不同社會階層之間的利益摩擦增多，涉及人民群眾切身利益的社會保障、教育、醫療衛生、居民住房、食品藥品安全、安全生產、社會治安、城市拆遷等方面有很多問題亟待解決。在社會管理職能的主體上，政府幾乎仍然是社會管理的唯一主體，公民和各種社會組織參與社會管理的渠道不暢。在履行社會管理的方式上，政府存在著管理手段單一、簡單粗暴、一味地“堵、瞞”等問題，而沒有做到嚴格依法履行職能，政府人員及其領導干部的社會管理能力與水平也存在不同程度的欠缺，面對日益凸顯的社會矛盾和繁重的社會管理任務，一些干部還不適應。這種運動式、突擊式和行政命令式的社會管理方式往往難以達到預期的社會管理效果，反而造成管理成本的攀升，還導致了政府與民眾關系緊張，社會和諧穩定壓力增大。

正是存在著這些不容忽視的阻礙社會全面發展和影響人民群眾根本利益的問題，我們黨從鞏固黨的執政地位和實現國家長治久安的戰略高度專門提出了加強和創新社會管理的要求。這些問題的存在也說明了新形勢下提高創新社會管理的能力和水平所具有的戰略意義。

對于政府在社會管理方面取得的成就和問題的判斷，也是決定在社會管理的哪些方面進行創新和如何創新的基礎。在此基礎上，才能更好地確定政府在社會管理創新中的“變”與“不變”的內容。

二、政府的社會管理創新需要的“變”

隨著改革開放的深入，我國工業化、城鎮化、市場化、信息化、國際化進程不斷加快，使我國面臨著經濟發展的國際挑戰與國內問題。國際上對中國經濟發展施加的壓力越來越大，國內仍然存在經濟發展方式未轉變、貧富差距拉大和收入分配問題、就業形勢嚴峻、群體性矛盾變得更加復雜等問題，這些都是對政府的考驗。再加上網絡新媒體各種錯綜復雜的影響，增加了社會管理中諸多的不確定性。這一宏觀的經濟社會背景必然影響到政府的社會管理，使社會管理領域面臨一系列新課題、新挑戰。

這些新形勢和新問題迫使政府必須進行社會管理的創新，提高社會管理的能力和科學化水平。社會管理要解決“管什么、誰來管、怎么管”等一系列問題，那么社會管理創新就需要在這幾個方面都有所突破和改善。

1.在社會管理內容上，明確新形勢下的范圍和領域

社會管理的范圍和領域要隨著社會發展而變化調整。在當前我國經濟社會發展的關鍵時期和特定歷史階段，社會管理的范圍要擴大，而且社會管理的側重點也需改變。

在社會管理的內容上，要求各級地方政府擺脫錯誤認識或走出對社會管理理解上的誤區。 一方面，社會管理不僅是強調社會治安綜合治理和維護社會穩定，而且包含著更為廣泛的內容。另一方面，對社會管理的內容和重點應作動態調整。正如政府職能隨著歷史發展階段和經濟社會發展要求不斷調整變化一樣，政府的社會管理領域也不是一成不變的，應根據社會經濟發展的要求進行適當調整和定位。應注意的是，不能把本來該由政府履行的職能轉嫁給社會，推卸和逃脫政府責任。

在目前社會經濟發展形勢下，根據黨和中央政府提出的加強和創新社會管理的要求，需要突出強調的社會管理職能的內容主要有：維護社會公共安全，加強涉及人民群眾生命財產安全的安全生產監管、食品藥品監管、環境保護領域的監管職能，以保障民權；加強各種社會利益的協調與管理，多途徑解決各種社會矛盾，維護群眾的合法權益；加強社會治安防控管理和各種危機與突發事件中的應急管理職能，預防社會的不穩定力量將會導致的后果；加強社會保障體系建設，特別是社會分配職能，這也是構建人人共享發展成果的和諧社會所必須突出強調的社會職能；全面履行社會組織發展中的職能，發揮社會組織在社會管理中的作用；加強流動人口的社會管理，這也是我國城市化加快發展過程中政府必須注重的一項職能任務；加強對網絡社會的管理和引導，這是面對當前網絡迅猛發展的趨勢下社會管理中的一個新內容和重點問題。同時，在上述這些社會管理的范圍和領域，還要完善社會管理的政策、法律和制度，對社會管理進行規范，保證及時回應社會訴求、化解社會矛盾、維護社會秩序和社會穩定。

2.在社會管理方式上，更加注重參與合作式的治理方式

政府的社會管理創新，更多需要改變的是履行社會管理職能的方式。政府面臨的社會管理形勢越來越復雜，傳統簡單化的管理方式或者僅僅通過政府自身管理一切社會事務的方式已經不能適應時代和形勢需要了，為此，要實行參與合作式的社會管理與治理方式。

創新社會管理方式，注重合作式和參與式的管理方式，要求政府必須改變傳統的管理主體與管理客體關系的片面認識，促使社會管理主體由一元向多元轉變。要擺正政府與社會和群眾的關系，政府與社會和群眾不僅僅是簡單的管理者和被管理者的關系，而是雙向甚至是多向的復雜關系。社會管理過程在客觀上應該是一個多方參與和社會協調的過程，盡管政府在社會管理格局中占有主導地位，但政府不是單一的社會管理主體。由此延伸開來，社會管理不應以政府為本位，而應以社會為本位，根本目的是為了社會的全面協調發展。

實現參與式社會管理方式創新，按照健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局的要求，這里主要強調兩種主體對社會管理的參與。一是公民的直接參與，發揮群眾參與在社會管理創新中的基礎作用。主要是引導公民理性地、有序地參與社會管理，“政府有責任通過加強宣傳教育等形式，提高公民自身能力和素質，使他們在真正了解政府管理過程的同時，有能力運用相應工具或手段對政府提出有實際價值的意見和建議。”［2］尤具是在社會管理的決策上，構建民主化的社會管理決策程序，必須把征求民意和群眾參與作為一個實質性環節，全面聽取群眾的意見要求和建議。二是社會組織的參與，發揮社會組織在政府有關社會管理職能中的承接和補充作用，建立政府與社會的新型合作關系，實現合作式治理。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立，我國社會組織有了很大發展?！敖刂?009年底，全國依法登記的社會組織43.1萬個，其中社會團體23.87萬個， 民辦非企業單位19.04萬個，基金會1843個?！保?］從1988年到2009年，我國社會組織數量增長了近100倍（1988年我國僅有社會團體4446個），近10年以每年10%左右的速度遞增。社會組織這么龐大，它們作為社會管理主體地位應給予準確定位，把他們作為社會管理中的一支重要力量。堅持監督管理和培育發展并重的方針，完善扶持和培育各種社會組織的政策措施，提高社會組織立法的層次，通過加強對社會組織的規范化管理來提升社會組織參與社會管理的能力建設，更好地發揮社會組織在多元治理中的功能和作用。提高公民參與的組織化程度，使得公民有更多機會利用社會組織的載體參與到社會管理過程中。

參與合作式的社會管理，還要變控制和壓制的方法為說服和民主的方法，切實加強政府與社會和人民群眾的聯系?！耙淖冎饕啃姓侄瓮ㄟ^管、控、壓、罰實施社會管理的方式，更多地學會運用群眾路線的方式、民主的方式、服務的方式，盡可能通過平等對話、溝通、協商、協調等辦法，來解決社會問題，化解社會矛盾。”［4］政府要鼓勵和支持社會組織和人民群眾更積極、更有效地參與社會管理，從而提高社會管理的整體水平。

3.在社會管理機制上，創新政府解決社會問題的多種機制

改革和完善社會管理的體制機制，是加強和創新社會管理的重要環節。根據先進生產力發展的要求，不斷調整生產關系和上層建筑中不適應生產力發展的方面，建立起與社會主義市場經濟、民主政治和文化體制相適應的社會管理體制，實現社會全面健康發展。在創新社會管理體制上，加強社會管理工作的組織協調，進一步理順社會管理各部門之間的關系，規范其職能權限和責任范圍，整合社會管理資源，健全各部門相互配合、共同促進的社會管理新體制。圍繞建設社會主義社會管理體制的目標，至少需要創新如下社會管理機制。

利益協調和社會矛盾的解決機制創新。在維護公平正義前提下創新利益協調機制。健全社會矛盾和人民內部矛盾的動態協調化解機制，及時掌握社會動態和群眾關注的熱點、難點問題，真正把問題解決在初始階段。完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，加快構建人民調解、行政調解、司法調解和仲裁調解相互銜接配合的矛盾調解體系，尤其要提高司法權威和公正。通過矛盾解決新機制來避免由經濟利益訴求得不到滿足而轉變為政治矛盾的后果。

利益訴求與表達機制的創新。目前我國已呈現出經濟利益主體及其訴求與表達多元化的趨勢，若各利益主體的利益訴求與表達渠道不通暢，就會激化各種矛盾和沖突。為此，必須建立政府與群眾的信息溝通與反饋機制，尤其是沒有官方渠道提出訴求和意見的普通百姓和弱勢群體，給他們暢通的表達渠道，讓他們的聲音及時被政府聽見和反饋，對于社會問題的解決至關重要。充分利用各種傳統媒介和新媒體，搭建多種反映意見和訴求的平臺，保障普通百姓的聲音及時傳至政府，并加強對這些利益表達形式的制度化建設，包括信息公開制度、民意調查制度、聽證會制度、協商談判制度等。

加強互聯網的管理機制創新?；ヂ摼W的興起推動了經濟社會發展，但這一新媒體的壯大也為社會發展帶來了許多隱患和挑戰。例如，出現了 “一些前所未有的網絡社會的生存方式和處理問題的方式”，“南方某地有一網站有會員40萬人，來自五湖四海、市內市外、各行各業，在互相不能見面的世界里，形成網絡社會?！ㄟ^網絡進行社會動員和組織抗議等，他們使用的聯絡方式有QQ、MSN、TWITTER等，多不勝數?！保?］針對這些網絡發展中的新問題，政府必須創新對網絡社會的管理機制，提升網絡管理的層次和高度，完善必要的法律規范，并充分運用法律、行政、經濟等手段，加強網絡的有效管理和引導。辯證地對待網絡民意，既要把網絡輿情作為考察民意的重要渠道，又要對于炒作重大事件、散布傳播集會、游行、上訪、請愿、謠言等可能對社會穩定產生影響的網絡輿論信息進行疏導和查處，及時監控網絡輿論動態。

加強社會管理資金的保障和監管機制。社會管理的范圍較廣和管理成本較大，需要政府為社會管理提供充分的財政支持。完善公共財政制度，加大政府對社會管理的資金投入和加強用于社會管理的資金監管，以提高社會管理資金的利用效益。在發揮人大和審計部門對社會管理資金使用的監督作用之外，各級政府應安排專職部門負責，嚴格保證社會管理資金的使用安全有效。

三、政府的社會管理創新應堅持的“不變”

在省部級主要領導干部專題研討班上，周永康強調“加強和創新社會管理，是社會管理領域的一場改革，必須從我國實際出發，走自己的路，正確處理發揮傳統優勢與創新發展的關系，絕不能全盤否定過去，另搞一套?！保?］這其中也暗含著一個要求，就是強調社會管理創新還要有不變的原則。其中，創新社會管理至少有如下幾項原則是不能變的。

1.堅持黨的根本宗旨不能變

無論在社會管理方式和體制機制上進行怎樣的創新， 一個根本的宗旨，即堅持黨的“全心全意為人民服務”的根本宗旨是不能變的。胡錦濤強調，“要堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強和創新社會管理的出發點和落腳點?！保?］這也是社會管理創新的一個根本要求。

社會管理根本目的是著力解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，實現社會與人的全面健康發展。群眾觀點是歷史唯物主義的基本觀點，這也是政府履行好社會管理職能的思想基礎。為此，在創新社會管理中始終要堅持人民的主體地位，堅持黨的群眾路線，這也是堅持社會管理的社會主義方向的必然要求。加強和創新社會管理，一定要把尊重群眾意愿和智慧放在首位，切實全面關注民意、廣泛集中民智、及時回應民聲、真正維護民利，激發和調動群眾參與社會管理的主動性、積極性和創造性。社會管理的重大決策、改革思路和創新舉措都不能忽視人民群眾的參與，要把群眾需要和呼聲化作社會管理創新的最深厚動力。

2.堅持科學發展觀的原則不能變

科學發展觀的內涵極為豐富，既是一個重大理論問題，也是一個重大的實踐問題。十七大明確提出，科學發展觀是我國經濟社會發展的重要指導方針，是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想。將科學發展觀的實質與精髓貫穿于創新社會管理的過程中，要堅持如下一些主要原則：

社會管理必須堅持以人為本的核心。堅持以人為本的社會管理，要求社會管理是為了人民群眾的根本利益，這與堅持黨的根本宗旨是一致的。在社會管理創新過程中以維護人民群眾的基本權益為導向，找準最大多數人的共同利益和不同方面群眾具體利益的平衡點，更加注重改善民生，使得“讓城鄉廣大群眾共享改革發展的成果”不再是一句空話。

堅持為發展服務的要義。解決社會管理問題是為經濟的健康快速可持續發展提供重要保障，加強和創新社會管理并不是削弱政府在發展經濟中的職能。防止矯枉過正，針對我國經濟發展中仍然存在的不穩定、不協調、不平衡的問題，必須進一步加強政府的宏觀調控以及市場監管職能，維護人民群眾的根本利益。

堅持統籌兼顧和協調推進的原則。社會管理創新要充分體現全面協調的基本要求，處理好與整個改革全局的關系。社會管理體制與行政體制、經濟體制等創新與改革，要統籌兼顧，協調推進。進一步處理好各種社會矛盾和深層次問題，探索有中國特色的社會管理模式，使社會管理創新和促進社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設以及生態建設互相促進。

3.堅持公平正義的價值取向不能變

社會管理創新要堅持社會公平和正義的核心價值，有中國特色的社會主義更應體現對社會公平、正義的更多關注。因此，政府創新性地履行社會管理職能必須注重公平地保護各個社會群體的合法權益，妥善協調不同群體的利益關系。這也是社會主義提出的本質要求。

堅持公平正義，符合實現社會和諧目標導向的要求。歷史發展表明，公平正義是保障社會和諧運轉的必備要素，正如亞當·斯密所說的，“正義猶如支撐整個大廈的主要支柱。如果這根柱子松動的話，那么人類社會這個雄偉而巨大的建筑必然會在頃刻之間土崩瓦解”［8］。所以，加強和創新社會管理必須堅持社會公平正義的核心價值取向。公平正義就是社會的經濟利益、政治利益和其他利益在全體社會成員之間的合理分配，它意味著權利平等、機會均等和司法公正等。政府與其他任何社會組織相比，其擁有的對資源的控制力量和強制力量，是其他任何社會組織無法做到和替代的。因此，政府必須堅持公平正義的價值取向來加強社會管理。尤其是作為社會主義國家的政府，更應該以維護社會公平正義為價值取向，才能保證社會管理的創新符合絕大多數人的利益。

4.堅持依法行政和責任行政的要求不能變

無論怎么創新社會管理職能，都必須嚴格堅持依法行政和責任行政，這也是建設法治政府目標所要求的，防止以社會管理的名義掩蓋各種形式的違法和濫用職權等行為。堅持依法行政和建設法治政府的目標，要求政府嚴格依法履行各項職能，那么社會管理職能的履行當然不能例外，特別是要“依法調節社會利益關系，維護公民合法權益”。各級政府及其公務員在履行社會管理職能中都必須自覺遵守憲法和法律，徹底改變權力部門化、部門利益化合法化的現象，解決社會管理中的暴力執法、多頭執法、與民爭利的執法不公等問題。在探索社會管理的新方式和新舉措時，一定要嚴守法治底限，不能在加強社會管理的名義下損害人民群眾的根本利益而進行所謂“創新”。

責任行政與依法行政是緊密聯系在一起的，社會管理中違法或者濫用職權等，都必須承擔責任。這也是履行好社會管理職能和進行社會管理創新的基礎性原則要求。嚴格落實中央出臺的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，法律面前和責任追究面前人人平等，不能使行政問責因人的背景和出身、因領導干部職務和級別不同而改變。不只是限于重特大事故才對官員問責，對有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，都要嚴格追究相應的責任。建立一系列責任體系，尤其要完善政府及其官員承擔的法律責任。各種法律責任之間是不能相互替代的，否則會導致嚴重的違法行為得不到嚴厲追究和懲治，降低違法違規行為的成本，同時也會削弱責任追究的效度。

總之，通過在堅持基本原則要求不變的前提下，調整社會管理的范圍和側重點，創新社會管理方式與機制，不斷提高社會管理的科學化水平，最終滿足和實現最廣大人民群眾的根本利益，促進社會和諧發展?！?/p>

［1］［7］扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設中國特色社會主義社會管理體系［N］.人民日報，2011-02-20.

［2］孫彩紅.公民參與政府管理的功能、基礎與發展條件［J］.中共福建省委黨校學報，2008，（2）.

［3］孫偉林.促進社會組織健康發展［J］.瞭望，2010，（37）.

［4］馬凱.努力加強和創新社會管理［J］.國家行政學院學報，2010，（5）.

［5］丁元竹.社會矛盾：“硬骨頭”怎么啃［J］.人民論壇，2010，（5）.

［6］適應經濟社會發展新形勢 加強和創新社會管理［N］.人民日報，2011-02-21.

［8］（英）亞當·斯密.道德情操論［M］.北京：商務印書館，1997.106.

On “Transformation”and “Principle”duringSocial Management Innovation byGovernment

SUNCai-hong
（Institute ofPolitical Science，Chinese AcademyofSocial Science，Beijing 100732，China）

Among government functions,social management is an important one.Its emphasis and pattern performed has been dynamically adjusted according economic and social development.Under the current situation,it is essential to define clearly the scope and areas of social management,and to innovate mode and mechanism of social management.Only in this way,requirements of social management innovation can be meted.At the same time,some main principles must be upheld.This kind of transformation and adhering to principles is consistent with the fundamental interests of the people,which is helpful to improve the party’s governing capacity and promote economic and social development in a sustainable way.

social management；government function；management innovation；social stability

D63.3

A

1009-6566（2011）04-0072-06

2011-05-10

孫彩紅（1976—），女，山東德州人，中國社會科學院政治學研究所助理研究員，博士，主要研究方向為政府管理理論與實踐。