煤炭可持續開發與利用的環境控制政策問題研究

文/康榮

煤炭可持續開發與利用的環境控制政策問題研究

文/康榮

2010年，中國的煤炭產量大約在32億噸左右，占世界產量的近一半，而且還純進口1億噸。中國是世界上最大的煤炭生產國和消費國，中國的煤炭在一次能源消費中占70%，并且在未來的十年，或者更長的時間內，煤炭作為中國主要能源的狀況不會有太大的改變。但煤炭開采、加工及利用過程對環境造成的壓力越來越大，如何保持煤炭的可持續利用，是中國能源戰略所面臨的嚴峻問題。

一、煤炭行業環境保護法規政策現狀

近年來，為解決煤炭行業可持續利用問題，我國依據自身能源資源“富煤、缺油、少氣”的特點，確定了“以煤為主、多元發展”的能源方針，相繼制定了一系列重大扶持政策和措施。

我國環境保護工作起步于上世紀七十年代末八十年代初，以1983年在平頂山召開的第一次全國煤炭工業環境保護工作會議為標志，至今煤炭行業環境保護已經走過了20多年的發展歷程。目前，我國涉及煤炭行業環境保護的相關法律主要有：《環境保護法》《大氣污染防治法》《環境影響評價法》《節約能源法》《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》《煤炭法》《礦產資源法》《水土保持法》和《土地管理法》等；相關行政法規包括：《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》《土地復墾規定》等；相關部門規章及標準包括：《煤炭工業環境保護暫行管理辦法》《煤炭工業污染物排放標準》《煤炭工業清潔生產標準》《煤層氣 (煤礦瓦斯)排放標準(暫行)》《環境影響評價技術導則—煤炭開采工程》等；其他相關環保政策包括：《國家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規劃》《煤炭工業發展“十一五”規劃》《煤炭產業政策》《關于印發煤炭工業節能減排工作意見的通知》《關于印發煤礦瓦斯治理與利用實施意見的通知》《燃煤二氧化硫排放污染防治技術政策》《關于在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點的意見》《關于開展生態補償試點工作的指導意見》《中國潔凈煤技術 “九五”計劃和2010年發展綱要》《可持續發展科技綱要 （2001~2010年）》《國家實施潔凈煤技術發電優惠政策》等。

從上述法規政策體系可以看出，我國煤炭行業環境保護政策貫穿于煤炭開采、加工及利用的全過程，主要涉及到生態環境保護、大氣環境污染防治及溫室氣體減排三個領域。

二、煤炭行業環境保護法規政策存在的問題

我國煤炭行業環境保護政策的特點是“涉及多個產業環節及多環境問題”。但是也存在明顯的不足，雖然涉及面廣，但卻“廣而不精”，這也是我國整個法規體系中的一個共同特點，原則性規定多，缺乏操作性。法規政策體系的不足具體分析如下：

1.法規政策尚不完善，原則性規定居多，缺乏可操作性

我國現有煤炭行業環境保護法規政策以原則性居多，缺乏可操作性。對具體的環境違法情況的處罰規定較為籠統、對環境破壞程度沒有統一的界定標準，處罰也缺乏相應的具體標準，執法者很難依法行事。例如《土地復墾規定》中要求，從事開采礦產資源而造成挖損、塌陷、壓占等土地破壞的企業和個人，應采取整治措施，使其恢復到“可供利用”的狀態。但“可供利用”的標準是什么，不執行、不符合標準應該按照什么標準來處罰，都沒有具體規定。這些法律法規屬于原則性要求和定性要求，其約束能力較差，缺乏操作性，實際效果不佳。

2.法規政策“政出多門”，環境保護工作缺乏有效監管

由于煤炭行業環境保護涉及生態環境、水資源破壞、大氣污染及溫室氣體排放多個方面，因此導致相應政策法規分別由發改、國土、環保、水利、交通、建設、農業、林業、海洋等多個部門制定，特別是生態環境保護缺乏完整，且具有可操作的相關法規標準，各個部門的角度不同，理解不同，所制定的法律法規缺乏銜接，大多法規政策由于管理機制的問題被邊緣化。

在我國現有的環境保護管理體制下，環境污染防治的監督管理權相對集中于環境保護行政主管部門。但這種集中客觀上具有兩個方面的效果。雖然環保部門在環境保護方面具有統管責任，但由于統管部門與分管部門(比如地方煤炭工業局)間關系不明確，相互的聯系少，缺乏統一的協調，統管部門與分管部門間不存在行政上的隸屬關系，監督與被監督的關系，地方環保部門還受制于當地政府，造成環保部門“統一監督管理”的職能在很大程度上被肢解。

3.法規政策側重行政手段，缺乏環境成本內部化的有效手段

煤炭環境保護的各環節需要大量資金投入，如果沒有有效的經濟激勵手段和環境成本內部化的手段，企業以及地方的積極性就無法調動。從相關法律到各種配套規章制度，從國家環境保護計劃到煤炭工業規劃，都有關于煤炭工業生態保護的要求和規定。而我國的煤炭工業生態環境保護工作，主要是依靠行政手段進行的。但是，在煤炭成本構成不合理、煤炭工業的整體效益不高情況下，各方面對環境保護工作的積極性不高。另外，生態補償、排污交易等環境經濟政策，尚處于初步研究階段，缺乏配套的政策支持；排污收費標準較低、各種稅收制度相對滯后，缺乏有效落實營造良好的市場環境。

4.法規政策 “重污染，輕生態”，生態環境保護工作難開展

我國的現行環境保護法規主要側重于煤炭利用環節，而煤炭開采及加工環節所造成的生態破壞、水資源破壞所對應的政策法規相對匱乏。

我國污染防治的法律和標準體系比較健全，但就非污染性的生態因素保護而言，法規政策比較少，有的領域尚屬空白。生態環境保護工作得不到法制的有力支持，制約和影響了生態保護工作的推動與開展?！董h境保護法》關于生態及資源保護內容非常有限，缺乏配套的法律措施，甚至缺乏最基本的原性規定。面對破壞生態環境的行為，環保部門無法可依，缺乏相應的處罰依據和處罰標準。

另外，根據《煤炭工業污染物排放標準》，采煤工業廢水的化學需氧量日最高允許排放濃度不能超過70mg/L，但對礦井水的允許抽排量并無規定，基本任由排出。而水資源破壞，在晉陜蒙寧為代表的生態高敏感區的煤炭開采中是很嚴重的問題，這在歐洲一些國家的煤炭開采歷史中已經得到證明。

5.缺乏對涉及煤炭可持續利用關鍵技術的引導與推廣

我國主要的能源煤炭，也是我國最大的污染氣體來源，所以節能減排，提高煤炭的效率，清潔燃燒，潔凈煤技術是我國最重要的減排途徑。中國潔凈煤技術的發展的主要障礙來自管理、機制與政策三個方面。缺乏對涉及煤炭可持續利用關鍵技術的引導與推廣，是當前一個重要的、急需解決的問題。

三、煤炭行業環境保護法規政策需要改變的方向

煤炭行業環境保護政策體系，應該貫穿于煤炭產業生產、加工、運輸、消費使用的全過程，應加強各種法規政策的銜接性及可操作性，同時注重利用環境經濟、技術激勵等手段為各種政策的落實提供良好的外部環境。一個完備的環保政策框架需包括政策引導、技術鼓勵、經濟激勵三個層面。在煤炭的開采階段，主要是生態破壞、水資源破壞、甲烷的排放等問題；在煤炭的加工、運輸和利用階段，主要是粉塵、二氧化碳以及硫、硝等有毒有害氣體對大氣的污染和溫室氣體等問題。

為有效落實煤炭行業可持續發展，構建完善的環境保護政策框架體系，應著重從以下幾方面入手：

1.大力推廣潔凈煤技術，走煤炭清潔利用之路

煤炭在中國占能源的比重大，煤炭的燃燒效率有很大提高空間；煤炭燃燒排放是空氣污染的最大來源。因此潔凈煤技術至關重要。

潔凈煤技術是指在煤炭從開發到利用全過程中，旨在減少污染排放與提高利用效率的加工、燃燒、轉化和污染控制等新技術的總稱。潔凈煤技術已成為當前國際能源環境高技術競爭的重要領域，通過潔凈煤技術可以有效提高能源效率，實現煤炭清潔燃燒和利用，解決煤炭導致的各種環境污染問題。面對中國未來能源環境突出的問題，發展潔凈煤技術，是最佳的、現實的選擇。

2.建立有效的煤炭行業環境監管機制，加強環境執法

對煤炭開發利用生產的污染環節應實現全過程監管，把清潔生產、循環經濟理念納入煤炭工業整個產業鏈。鼓勵煤炭企業發展上下游產業，實現煤炭—電力、煤炭—化工、煤炭—建材等穩定的產需銜接，發展循環經濟，走可持續發展道路。嚴格執行煤礦建設與煤礦環境保護設施的設計、施工、投產使用的“三同時”制度。加強對煤礦“三廢”治理的監督管理。提高燃煤排污收費標準。加強煤礦企業的環境指標監測與污染排放監督。

3.建立煤炭行業環境保護投入機制，鼓勵煤炭清潔生產及利用

增加財政支持力度，逐步建立以煤炭企業為主的環境治理投資機制，鼓勵社會資金投入，加大對廢棄煤礦和老煤礦生態環境恢復治理的力度；限制開采硫分超標的煤炭，鼓勵有序開發利用優質煤炭；制定政策，嚴格煤炭使用標準，最大限度地減少直接燃燒原煤；以綜合利用為重點，以增效減污為目的，擴大煤矸石、礦井水和焦化煤氣的利用領域，實現清潔生產和清潔利用。

4.完善能源市場競爭機制，消除煤炭環保工作的市場瓶頸

政府應著力研究出合理的成本價格體系，建立公平合理的市場秩序，才能真正實現政府改善環境、治理污染的意愿，才能為潔凈能源技術、可再生能源技術的發展鋪平道路。

5.節能優先，提高能源效率

我國應進一步明確實現節能降耗的目標任務和總體要求，調整和優化經濟結構，推進重點節能工程，加快發展循環經濟，加快技術開發和推廣，完善政策激勵和約束機制，提高全民節約意識。

6.改善能源結構，大力發展可再生能源

國家應加大開發新能源的投入力度，出臺積極的優惠政策，比如優先上網、環保補貼等，鼓勵開發新能源的積極性，放緩煤炭的開采力度。

總之，建立健全煤炭行業環境保護法規政策是一個系統工程，需要各個部門的協調配合。只有法律法規更加科學、可執行，并與各類經濟政策相結合，加大執法力度，才能調動各方面的積極性，推進我國煤炭行業可持續發展。

中國礦業大學（北京），中國煤炭工業協會）

劉宏偉）