城市化過程中的農村基礎設施供給研究＊——城市偏好視角

劉成奎，海 鳴

（1．武漢大學經濟與管理學院，湖北武漢430072；2．中國地質大學經濟管理學院，湖北武漢430074）

城市化過程中的農村基礎設施供給研究＊
——城市偏好視角

劉成奎1，海 鳴2

（1．武漢大學經濟與管理學院，湖北武漢430072；2．中國地質大學經濟管理學院，湖北武漢430074）

在我國當前快速城市化的進程中，城鎮的快速發展要求基礎設施供給水平的不斷提高，而農村因為缺少有效的利益訴求渠道導致基礎設施供給嚴重不足。地方政府官員自身利益最大化取決于其經濟績效，以及其政績經由媒介傳播而被上級政府或轄區居民感知的程度。大眾媒介受自身利益結構制約而形成的信息供給上的城市偏好，扭曲了地方政府官員激勵機制，引致了地方政府官員在基礎設施供給決策上的城市偏好。通過改變大眾媒介信息供給上的城市偏好，弱化地方政府官員決策中的城市偏好，可以促進農村基礎設施供給水平的提高。

城市化；農村基礎設施；城市偏好；蒂布特模型

改革開放30多年來，我國城市化水平快速提高，大量農村勞動力尤其是年輕、教育程度較好、收入較高的勞動力定居于城鎮地區，城鎮人口占總人口的比重由1978年的17．92%上升為2008年的45．68%，而農村人口占總人口的比重由1978年的82．08%下降為2008年的54．32%①。城鎮的快速發展需要國家投入更多資金用于提供基礎設施以滿足城鎮發展的需要，同時為了實現城鄉統籌發展，建設新農村，國家也投入了大量資金用于農村的基礎設施建設，但是總體上基礎設施投資上的城市偏好并未得到根本弱化，數據顯示，我國城鎮地區投資占社會總投資的比重由1995年的0．77上升為2008年的0．86，而農村地區投資占總投資的比重由1995年的0．23降為2008年的0．14②。如何扭轉城市偏好，增加對農村基礎設施的供給，具有重要的現實意義。

但是，在現有對城市偏好以及農村基礎設施的研究成果中，大多數研究都將城市偏好作為研究農村基礎設施供給不足的邏輯起點，而將城市偏好的產生根源歸于我國的城鄉二元體制。綜合現有研究發現，多數研究忽略了媒介信息對地方政府官員激勵產生的影響，以及由此而引致的城市偏好。本文從媒介信息角度分析城市偏好產生的根源，并具體分析城市偏好對農村基礎設施供給的影響，這是對農村基礎設施供給研究的一種新的嘗試。

一、有關文獻綜述

綜合現有研究發現，對農村基礎設施的研究除了一部分闡述供給意義外，大多從供給績效角度進行實證分析，而且絕大多數研究成果都對此抱持積極態度。

Fan和Zhang運用1996年農業調查數據研究了中國農村基礎設施和地區經濟發展的關系，發現農村基礎設施和教育在解釋農村非農生產力和農業生產力差異上作用重大，而且西部地區較低的生產力是由較低的農村基礎設施、教育水平和科技水平決定的［1］。

Gibson和Olivia發現，基礎設施接觸機會的不足和質量差制約了印度尼西亞農村家庭的非農企業發展。那些居住在路途遙遠，公路質量差，電力不足并經常停電的地區的家庭，大多不愿意經營非農企業，從非農企業中得到的收入也較低。而1993－2000年數據顯示，農村村莊基礎設施質量的提升與經營非農企業的家庭數量的增加存在正相關關系［2］。

Jones和Silva發現全球有10億人缺少安全飲用水，20億人缺少有效的衛生服務，而過去幾十年來的發展援助和基礎設施建設并沒有很好地解決發展中國家的這些問題。他們運用生命周期的方法，提出了以產出為基礎的評估方法來檢驗科技、環境和經濟的三類基礎設施的可持續性貢獻問題［3］。

Chandra和Thompson發現，美國的州際公路對各產業影響不同：隨著交通成本的降低，一些產業發展起來，而另一些產業由于經濟活動的分布發生變化而萎縮；而且州際公路對經濟活動分布也有影響，州際公路直接通達的地方經濟發展起來，而臨近縣的經濟則受到沖擊［4］。

Birniea、Geddesa、Bayfieldb、Midgleyc、Shucksmithd和Elston發現，對蘇格蘭農村數據基礎設施研究的案例顯示，數據資源使用者意識水平的低下，對有關的英國數據基礎設施的中央政府參與的不足以及個體意識的低下，數據資源的自上而下的供給，已經成為社區導向發展的阻礙［5］。

不過，需要特別指出的是，現有的一般研究都認為提高農村基礎設施公共水平會有助于農村經濟和社會的發展，但是也有研究發現其可能會損害農村經濟發展。如Berdegue等發現，智利農村使用最差的泥濘道路的家庭比使用修建較好道路的家庭從非農自就業中獲得了相對較高的收入。這些作者認為，正是它們使用劣等道路，使得這些內陸家庭避免了與其他地區較大和較低價格廠商的競爭，從貿易角度上來說“保護”了一些傳統的涉農工業活動（特別是釀酒）［1］。

雖然絕大多數研究文獻都證實了增加農村基礎設施供給有利于促進農村經濟和社會的發展，但是很多地方的政府或政府官員在基礎設施供給上，存在明顯的城市偏好，忽視農村對基礎設施的需求。綜合現有有關研究成果發現，第一代財政聯邦主義對政府或政府官員是仁慈的社會計劃者［6－8］的假定與事實不符，而第二代財政聯邦主義則考慮存在多層級政府時的財政和政治激勵績效［9－14］。正如Hatfield指出的，“經濟政策不是由仁慈的社會計劃者決定的，而是由政府官員決定，通常地方官員至少會用一只眼盯著自己的再選舉前景”［15］。

國內現有對政府官員激勵機制及由此引致的城市偏好的研究大多沒有考慮到媒介信息的影響，而國外則有一些比較成熟的研究成果。Besley和Burgess提供了印度州水平的跨截面證明，表明有更高新聞報紙流通量的州在解決洪水和干旱上更有敏感性［16］。Besley和Burgess［17］1415－1452、Stromberg［18］還分析了在提升政治競爭上媒體的作用，認為在公共產品供給上可以提升政府反應效率。Reinikka和Svensson表明，在烏干達被媒體關注較多的學校，其教育公共支出的數額較高［19］。Gilens表明，大多數美國人支持多數社會項目上支出的增長（諸如醫保制度、公共醫療協助制度、所得稅抵免等），但是同時強烈厭惡增加“福利”支出的觀點。他認為這是由媒介導致的附著在福利和接受者上的負面印象造成的。大眾媒介對社會、政治的影響主要是通過選票壓力來實現的［20］。媒介會影響選舉競爭，因為它是政治家傳播競選承諾給前瞻性選民的渠道，政治家可以通過大眾媒介告訴前瞻性投票者自己將要采取的行動，而這些行動是不能被直接觀察的，如財政赤字，誰對縮減或增加他們關心的項目負責［20］。大眾媒介通過對重要投票者投票傾向上的關注來影響政府政策［20－21］。

但是，大眾媒介由于自身利益結構的影響，難以中性地為選民提供客觀信息［23］。Corneo發現，媒介產出的所有權集中度和媒介捕獲的概率之間存在正的關系，而且較高的財富集中度暗含著主要的財富所有人控制了較大部分的媒介公司，內生化了從績效不佳的公共項目中獲得的大部分的私人利益［24］。時靈支認為，在當前的媒介競爭中，媒介的內容、定位出現了精英化趨勢，造成了受眾事實上的不平等。這種趨勢的出現既有媒介經濟上的壓力，也有媒介責任意識缺失的原因［25］。崔明軍認為，當前的媒介競爭中，高端定位傾向對弱勢群體具有負外部效應，而且對媒介自身也無法達到賺取高額利潤的目的［26］。劉成奎通過我國31個省級地區的面板數據分析表明，受眾的教育水平，農村居民電視機擁有量，農村居民的報紙流通量，對農村公路供給具有較強的正向效應。加強受眾的教育，增加接觸媒介機會是增加農村公路供給的有效對策［27］。

二、城市偏好形成機理分析

（一）激勵機制與城市偏好的形成

一般而言，地方政府的預算收益大體上可以被分為自有收益以及與中央政府或上級政府共享的收益。自有收益包括地方稅和費，地方政府財產使用收入，地方政府財產私營化的收益，它屬于地方政府所有，與地方經濟發展水平存在正相關關系，且不能被中央政府或上級政府輕易地占有。共享收益指中央政府或上級政府與地方政府共享的稅收收益，依據國家或者地區性法律，這些稅收被分配給地方政府。在財政分權體制下，中央政府會將一部分稅收收益留給地方政府，但是中央政府對地方政府留存的稅收收益存在比例上的差異。就地方政府而言，都希望在共享收益中得到更大的份額，但是如何確立有關共享稅的分成比例困難很大。

中央政府或上級政府與地方政府的共享收益的確定，一方面是對貧困地區的轉移支付以扶助這些地區的發展，另一方面是基于激勵機制而對經濟發展較好的地區給予較大的收益或收益增量。不過，中央政府或上級政府在共享收益中雖然占有了較大份額，但是地方政府有能力影響共享稅的稅基規模，特別是對小企業稅基影響更大。而且，在多層級政府體制下，中央政府或上級政府不能直接觀察地方政府擴大自身稅基的努力，但是能準確地觀察到稅收征收和轉移支付數量。如果將中央政府或上級政府當做委托人，地方政府當做代理人，如果委托人能夠很好地觀察到代理人的努力并分配給代理人合適的收益，那么委托人對代理人的激勵機制是有效的。事實上，中央政府或上級政府和地方政府之間的關系比標準的委托－代理框架下的關系更復雜，如中央政府或上級政府不僅關心自己轄區內所征的稅收份額，而且關心自身的支出規模以及收益規模，而且中央政府或上級政府還要與很多不同的地方政府發生相互作用和影響。由此，中央政府或上級政府會有目的地均衡地方政府支出，并面臨它們所能決定以補償地方政府收益不足的轉移支付數量的約束。

由此，地方政府擴大或收縮稅基的激勵，依賴于中央政府或上級政府抵消地方政府源于轉移支付變化而導致的自身收益變化的意愿。如果中央政府或上級政府常規地增加（或降低）給予地方政府的轉移支付，而這正好對應于地方政府自身收益的降低（或增加），那么地方政府將失去增強自身稅基的激勵。

在地方政府管理的城鎮地區和農村地區之間，城鎮地區因為具有人才、資金、技術、信息優勢，因而其生產效率要遠遠高于農村地區，而且因為城鎮地區的高生產效率引致了更多的人才、資金、技術與信息流入城鎮地區，而農村則難以引致人才、資金、技術與信息的匯集。正是因為城鎮地區生產效率高于農村地區，所以地方政府等量資本投入引致的稅收收益差異較大，地方政府無疑地會偏好投資于那些稅收收益較大的地區，即城鎮地區，城市偏好的產生無法避免。

（二）媒介信息與城市偏好的形成

前述對城市偏好的論述建立在媒介信息中性的假定之上，而事實上媒介信息是非中性的，媒介信息的傳播對政府官員的基礎設施投資決策存在重大影響。大眾媒介作為市場主體，既和一般市場主體一樣追求利益最大化（主要表現為利潤最大化），同時又肩負著客觀、公正、及時、準確傳播信息給公眾的社會責任，由此就會制約其利益追求的沖動。媒介之間的利益追求表現為經濟利益的競爭和聲望的競爭，前者的競爭主要通過擴大媒介信息普及面和爭取更多廣告商的支持，而后者的競爭主要依賴于自身信息傳播的客觀性與公正性，并需要經過長時間的市場檢驗才能真正形成自己的品牌形象。在媒介競爭中，由于經濟利益的最大化追求難以完全避免媒介捕獲現象的發生，由此導致媒介信息傳播的失真，以及對政府官員決策的扭曲。

地方政府官員作為經濟人，也存在自身利益最大化的問題，如財政分權的激勵、政治晉升的激勵乃至個人自豪感的激勵。這些激勵機制的有效運作，都建立在外部信息尤其是媒介信息的傳播之上。一般說來，地方基礎設施的有效供給必然會促進該地區經濟的快速發展，經濟的快速發展導致了地方稅基的擴大，在財政分權制度下，地方稅基的擴展都有利于地方政府官員在和上級政府乃至中央政府的博弈中處于有利的地位，并因此有可能獲得更高的分權度，即使在分權度不變的條件下，稅基擴大也增加了地方政府的稅收收入，從而在提供地方基礎設施方面更具有支配能力。與此相關的是，地方稅基和財政收入的擴大，也為地方政府官員的政治晉升提供了很好的基礎，這在中國改革開放后的地方政府官員晉升中，體現得比較明顯。

在媒介信息中性的情況下，地方政府官員的利益最大化可以認為完全取決于其政績（主要體現為經濟增長、稅收收入增長等），但是在信息非常充分的條件下，地方政府官員的利益最大化依賴于政績與聲望（包括品德與人格聲望），而政績與聲望的形成主要依賴于媒介信息的傳播。現實中，地方政府官員一方面需要通過自己的努力來增加自己的真實政績，另一方面還需要通過媒介信息的傳播來展示自己的政績，由此地方政府官員的決策就會受到媒介的影響乃至左右（西方民主政治體制下更是如此）。進而，地方政府官員的決策就會存在故意增加那些容易被居民感知或媒介感知的基礎設施的供給，而減少那些不太容易被居民感知或雖然能夠感知但是不能明確歸功于政府官員的基礎設施的供給。無疑地，城市基礎設施如街道、路燈、綠化等建設很容易引起居民的感知，并給予較高的評價，但是農村的鄉村公路、農田水利等建設只能引起項目所在地村民的感知而無法引致更多的村民的感知，或感知不真實。而且，不管農村基礎設施的建設還是城市基礎設施的建設，其供給政績都需要媒介信息的傳播才能為更多的人感知，但是媒介信息傳播內容與范圍的選擇受到“媒介把關者”和農村受眾之間教育水平、收入水平、社會經歷、理解能力等方面的制約，導致媒介信息偏好提供城市基礎設施建設信息而忽視農村基礎設施建設的信息。

由上可知，媒介信息傳播的城市偏好引致了地方政府官員決策上的城市偏好，在地方政府官員眾多的基礎設施選擇集合中，地方政府官員必然會選擇那些能得到媒介信息青睞從而提升自身政績聲望的基礎設施，則基礎設施供給上的城市偏好就成為必然。

三、城市化進程中的城市偏好與農村基礎設施供給

根據描述地方政府之間競爭的蒂布特模型，人口可以流動，存在足夠多的潛在的或現實的社區，這些社區提供不同的公共產品，居民能夠通過無成本的遷移，選擇提供最好的公共產品和稅收組合的社區，并且通過這一過程顯示出他們對公共產品的偏好。社區要么提供居民們需要的產品，要么居民們遷移到其他能提供更符合他們偏好的公共產品，或者能夠有效率地提供這些公共產品的社區。社區間的競爭能夠導致資源的有效配置，達到帕累托最優。可見，對于地方公共產品而言，決定有效率水平的機制是居民通過向提供他們偏好的公共服務－稅收組合的社區遷移來進行“用腳投票”［28］。不可否認，蒂布特模型有一些嚴格的假定前提（如遷移的無成本假定與現實明顯不符），對現實的解釋力受到一定影響，但是該模型能較好地解釋我國城市化過程中各城市或地區為了增加吸引資源的流入而在公共產品或基礎設施供給上的激烈競爭：地方公共產品的供給水平決定了移民的流向，同樣，也決定了企業資本的流向和空間區位選擇［29］。

在我國城市化過程中，人口在城鄉之間的遷移十分自由且頻繁，大多數居民都可以根據自己的意愿在能夠支付遷移成本的條件下自由選擇自己的居住和就業地區。由此，努力促進本地區經濟增長從而獲得更大稅收收益規模的地方政府會努力創造更合適的生產和生活環境，以吸引國內外的人才、資金、技術和信息流入本地區，為此就需要地方政府在提供合適的基礎設施以吸引更多外來資源方面展開競爭。

在我國地方政府之間的競爭中，表面上看競爭的是人才、資金、技術與信息，但是其實質是通過對這些資源的競爭增加稅基，增加自己政治晉升的資本。無可否認，地方政府官員增加政治晉升機會，除了政績的提升外，還需要媒介信息有效地傳播其政績，為轄區居民或上級政府知曉或感知。所以，我國地方政府官員必然會選擇那些能最大化自身政績的地區（即城鎮地區）來供給基礎設施，通過這些基礎設施的供給獲得最大化的經濟績效。在財政分權體制下，即使在分權比重不變的情況下，地方政府也可以由此獲得更多的稅收收益（在中國地方政府會由此獲得更多的稅收收益比重，故中國地方政府發展經濟的積極性很高）。由此，地方政府官員出于政績的考慮偏好于投資城鎮地區的基礎設施就是邏輯的必然。當然，隨著城鎮地區經濟的發展，溢出效應的存在也會引致該地區農村基礎設施供給在一定程度上有所增加，不過由這種溢出效應引致的農村地區基礎設施供給的增加不能從根本上滿足農村經濟社會發展的需要。

此外，在我國城市化過程中，國家鼓勵發展小城鎮，合理發展中等城市，限制發展大城市。但是由于我國大城市相對于中小城市而言，集中了更多的資源，并且擁有完善的基礎設施與社會服務體系，從而導致大量農村人口涌入大城市（包括體制內遷移和體制外遷移）而不是遷移到中小城市［3］，而人才和資本流動中顯示出來的這種“大城市偏好”，從另一個角度也印證了蒂布特模型中“用腳投票”的觀點。

同時，雖然我國每年都有大量的農民遷移進入城鎮，但是到2008年底農村人口依舊占總人口的54．32%，所以克服城市偏好，為農村經濟社會發展提供合適水平的基礎設施意義重大且任務艱巨。農村人口相對于城鎮人口而言，總體上教育水平、社會閱歷、收入水平等要低于城鎮人口，而我國快速城市化歷程拉大了城鄉之間人口在教育水平、收入水平和社會閱歷上的差異，因為很多流入城鎮的農村人口在農村中都是學歷層次較高、收入水平較高、社會閱歷較豐富的。而城鄉人口之間在收入水平、教育程度、社會閱歷上差距越大越容易誘致地方政府官員扭曲基礎設施供給決策，而大眾媒介也由此而積極地提供城市偏好的媒介信息。因為城鄉居民收入水平、教育水平、社會閱歷差異越大，大眾媒介提供城市偏好的媒介信息、地方政府官員偏好于提供城鎮地區基礎設施引致的社會成本就越小，而個人收益就越大，由此使得地方政府官員的基礎設施供給決策上的城市偏好難以扭轉，農村基礎設施供給長期不足。

四、實證檢驗

根據前述內容對以下假設進行檢驗：財政激勵機制強化了政府決策的城市偏好；媒介信息強化了政府決策的城市偏好；城市化過程取向強化了政府決策的城市偏好。

為了對以上假設進行檢驗，本文選擇城鎮人均固定資產投資／農村人均固定資產投資作為衡量城市偏好強度的指標，財政激勵指標以我國各省級單位的人均財政支出占全國人均財政支出比例來衡量，媒介信息指標以各省網民數量占全國網民的比例來衡量，城市化過程或政策取向以我國各地非農業人口占總人口比重來衡量，同時為了避免多重共線性，引入各省人口規模指標作為控制變量。

出于數據的可得性，本文選擇2001－2008年的數據來進行分析，同時考慮到北京、天津、上海三個直轄市城市偏好十分顯著，所以將其從樣本中剔除，而只考慮28個省級單位的數據。數據主要來源于中國經濟信息網“中經網統計數據庫”、高校財經數據庫以及中國統計年鑒。

為了保證模型分析結果的準確性，我們首先進行數據平穩性的檢驗。通過ADF檢驗，結果見表1。

表1 面板數據的平穩性檢驗結果

表1結果顯示，在1%顯著性水平下，面板數據存在共同單位根、個體單位根的假設不成立，也即說明面板數據是平穩的。Hausman檢驗結果為x2＝0．0000，在自由度為3的條件下，其概率值為1．0000，顯示采用隨機效應模型比采用固定效應模型效果更好。運用軟件Eviews6．0，得結果，見表2。

表2 城市偏好影響因素分析（2001－2008）

由表2可知，財政激勵、媒體信息和非農人口比重對城市偏好的影響都通過了顯著性檢驗，模擬結果可以說明自變量與因變量之間的關系。財政激勵、媒體信息、非農人口比重的影響系數分別為0．0236、0．0056、0．0069，說明當前的財政激勵機制事實上促進了地方政府的城市偏好決策。

五、結 論

農村基礎設施的供給是解決農村經濟社會發展的關鍵。地方政府為了促進本地區經濟和社會發展，會努力通過增加基礎設施的供給來為經濟發展提供較好的條件，但是由于地方政府官員的經濟人傾向，在基礎設施供給中會傾向于優先提供城鎮地區的基礎設施。同時，由于媒介信息傳播中存在城市偏好，進一步強化了地方政府官員基礎設施供給決策中的城市偏好。而且，在我國快速城市化背景下，更多的人才、資金、技術流入城鎮地區，必然會要求城鎮地區提高基礎設施的供給水平，而留在農村的農民相對于流出的農民在教育水平、社會閱歷、收入水平等方面均處于劣勢，從而從推、拉兩個角度強化了基礎設施供給中的城市偏好。

為了破解在我國城市化背景下的農村基礎設施供給不足的難題，應該從以下方面著手：一是正確預期與規劃我國城市化過程中城鎮居民日益增加，農村居民日益減少的發展趨勢，按照城鄉之間人口增減的規律同時，也要分別為其提供必要的基礎設施，并認知到一定程度的城市偏好是必要的也是合理的；二是完善對政府官員的激勵機制，除了GDP考核指標外，還要增加農村經濟和社會發展指標，乃至可以考慮增加農村居民滿意度指標，此外還要強化非經濟指標考核，如晉升激勵和個人自豪感激勵；三是要改善對地方政府官員的激勵，要改善媒介信息結構，將地方政府官員發展經濟，提供全體居民（包括農村居民）需要的公共產品的政績，予以充分而有效的傳播，從而形成完善而有效的激勵機制。

注釋：

① 數據來源于《中國統計年鑒》（2009）中的“3－1人口數與構成”。

② 這里的城市偏好指標采用的是城鎮投資／社會總投資指標。數據來源于《中國統計年鑒》（2009）中的“5－2按城鄉分全社會固定資產投資”。

③ 我國的北京、上海、廣州是大城市的代表，近年來這些城市由于競爭激烈、房價高企等已經引發了人才“逃離北、上、廣”、回歸二三線城市的現象，引人深思。

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Study on Rural Infrastructure Supply in the Process of Urbanization：Urban Bias Views

LIU Cheng－kui1，HAI Ming2
（1 School of Economics and Management，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China；2．School of Economics and Management，China University of Geosciences，Wuhan 430074，Hubei，China）

In the process of rapid urbanization，towns needs higher infrastructure supply level，but rural areas infrastructure supply was in shortage because villagers lack the channels of benefit appeals．Local government officials＇maximum benefit depends on economic performance，and their achievements being perceived by higher level governments and residents through mass media．Mass media＇s urban bias in information supply which is bound by its own benefit structure，distorted local government officials incentive mechanism，which in turn causes local government officials＇urban bias in infrastructure supply decisions．Changing urban bias in mass media information supply，weakening urban bias in local government officials＇decision，can promote the level of rural infrastructure supply．

urbanization；rural infrastructure；urban bias；Tiebout model

F280

A

10．3963／j．issn．1671－6477．2011．03．008

2010－12－10

劉成奎（1971－），男，安徽省桐城縣人，武漢大學經濟與管理學院副教授，經濟學博士、博士后，主要從事農村公共產品供給研究；海 鳴（1976－），女，湖北省武漢市人，中國地質大學經濟管理學院講師，經濟學博士，主要從事農村經濟、民營經濟等研究。

國家社會科學研究基金項目（10BGL093）；教育部人文社會科學青年基金項目（08JC790077）；武漢大學自主科研項目（人文社會科學）研究成果，得到“中央高校基本科研業務費專項資金”資助（105275990）

（責任編輯 易 民）