我國經濟發展速度應該減緩

徐 云 曹鳳中

(北京中關村綠色國情研究小組)

后危機時代，全球經濟進入中低速增長期，主要發達國家復蘇放慢跡象明顯。各國發展理念和道路的多樣性更加受到重視，構建公平、公正、有序、包容的國際經濟新秩序成為趨勢。

新技術、新市場將形成新的投資熱點。貿易、投資自由化和區域經濟一體化潮流不可阻擋。科技創新和產業發展孕育新突破。以綠色、智能和可持續為特征，以信息技術和新能源革命為主導的科技創新及產業發展，將成為未來世界經濟發展的新引擎。

1.后危機時代，環境、能源，技術、氣候等問題成為國際經濟政治博弈的焦點

后危機時代，環境、能源、技術、氣候等問題成為國際經濟政治博弈的焦點。美、歐、日等發達國家和地區已經紛紛做出跨越危機的先導性戰略安排，把新能源、綠色經濟、低碳經濟、信息產業提升到國家戰略高度，大力扶持其發展。美國政府在氣候與環保議題上已經發生積極轉變，開始全面實施新的國家戰略，為確保在新一輪國際競爭中的經濟、外交、安全和全球范圍內的核心領導力奠定基礎。發展低碳技術將成為世界性結構調整的基本趨勢，美國計劃在十年內投入1500億美元發展新能源，創造500萬個就業崗位；歐盟提出能源、氣候一攬子計劃，并在2013年前出資1050億歐元支持發展綠色經濟。因此日本的振興計劃里面，60%是跟低碳相關系的，美國的振興計劃里面，40%跟低碳相聯系。

英國政府更是把低碳經濟置于國家戰略高度，將其視為未來國家和企業競爭力的核心所在。日、韓提出“低碳綠色增長”的經濟振興戰略。在這個背景下，發展中國家也要順應時代發展的趨勢，改變過去依賴能源資源投入和“人口紅利”求發展的老路，通過應用新技術、新能源，發展新經濟，轉變經濟增長方式。我國正在積極調整經濟結構，推進節能減排，發展戰略型新興產業，努力實現可持續發展。這些發展的新潮流和新趨勢，必將引發新一輪的全球產業調整、轉移和升級，帶來增長方式的深刻調整，這對各國來說都是一大挑戰。

發展綠色經濟與低碳經濟，短期給我國帶來嚴峻的挑戰，中長期內是我國加快改革、著力轉變發展方式、由經濟大國邁向經濟強國的一次重大歷史機遇。這個判斷，是我國制定“十二五”環境保護規劃的基點。

低碳使世界價值體系在發生變化，新的市場在形成。這對企業來講，既是機遇，也是挑戰。對重化工業的企業，將要面對很多挑戰，新技術的發明，新市場的占領，成為許多企業的機會。

低碳發展不只是一句話，而是需要大量資金、高新技術為支撐的發展道路。對擁有較高的技術水平的發達國家而言，則是一種商機。比如歐盟和美國，就可以借機出售相關的高效能源技術。當前低碳經濟正在成為新一輪世界經濟的增長點和競爭焦點，發達國家在支持本國低碳經濟發展的同時，通過設置技術、標準壁壘，通過主導國際節能環保標準的制定，用新一輪的國際規則，迫使發展中國家以高昂代價進口其技術設備，確保其在國際競爭中的優勢地位。

在這種形勢下，中央經濟工作會議明確提出，著力提升產業核心競爭力，用信息技術等高新技術和先進適應技術改造提升傳統產業。發揮科技支撐引領作用，培育發展戰略性新興產業。不管將面臨何種困難和風險，但一個不爭的事實是：一個全球性的低碳時代已經來到了，必須努力占領低碳發展的先機和制高點。

2.“十二五”我國實施包容性增長是必然的選擇

“十一五”期間國內生產總值年均增長11.4%，人均GDP超過3700美元，目前中國經濟總量已排名世界第二。仍處于工業化、城鎮化快速發展階段的中國，消費結構、產業結構醞釀升級，基礎設施建設加速推進，社會事業發展方興未艾，生態環境保護是大勢所趨。所有這些，都蘊藏著巨大的市場需求和發展空間。

然而，高增長不等于高質量。持續的高增長下面，累積了不少深層次矛盾，后危機時代、全球經濟深度調整之中，中國發展的內部矛盾亦愈加突出。環境承載力的約束，現在的污染物排放的總量已經用到盡頭。

“十二五”期間,中國將落實減排目標責任制,強化污染物減排和治理,加大重點流域水污染防治力度,有效控制城市大氣污染,嚴格控制機動車尾氣排放,將區域大氣環境作為整體進行部署,著力構建和完善區域聯防聯控工作新機制。

內需與外需、消費與投資的失衡，環境資源的不可持續，“大進大出”把污染留在國內的粗放增長模式難以為繼。中國經濟的結構調整有必要從重點調整產業結構轉向全面調整需求結構、產業結構、城鄉結構、區域結構和要素投入結構等，難度大幅增加。社會事業發展相對滯后，就業、社保、教育、醫療、住房、收入分配、環保等關系全民切身利益的問題成為焦點，利益主體的多元化則大大增加了解決問題的難度。

改革步入攻堅階段，消除體制機制障礙涉及深層次矛盾、利益關系的調整。中國的經濟改革，已經由皆大歡喜的增量改革，進入了痛苦博弈的存量改革階段。存量改革2更加必要也更加艱難和復雜……所有這些，都是中國政府在制定“十二五”規劃中必須直面的難題。

“十一五”時期中國面臨的最大風險將是“中等收入陷阱”3，處理不好經濟可能陷入長期低迷。發展模式的調整是唯一出路，實施包容性增長是必然的選擇。

3.要實現發展方式的根本轉變，經濟發展速度必須慢下來

3.1 資源與環境的承載力已經承擔不了經濟的高速發展

如果未來二十年，GDP增速長期保持9%，即便“十二五”和“十三五”乃至后十年仍然堅持20%的節能目標， 2020年能源消費總量將達47億噸標準煤，2030年還將超過70億噸標準煤。即使2030年煤炭占一次能源消費量的比重能夠調整到50%，屆時尚需近50億噸煤炭，將給安全生產、生態保護、環境治理、和諧社會建設等方面帶來難以承受的壓力。制定科學、適度的GDP增長目標，為調整經濟結構、轉變發展方式才能留出足夠空間。

“十二五”期間我國環境保護面臨的壓力非常大，環境承載力已經沒有多大的余地，承載不了經濟的持續高速增長。“十二五”期間我國還將處于一個工業化、城市化和現代化推進時期，再加上經濟發展方式轉型可能較慢，經濟總量繼續加大，這都將大大增加資源環境的壓力。此外，新的高位水平上的復合型污染也將給環境保護帶來難題。在這種情況下，要想實現2020年主要污染物排放總量得到有效控制，環境安全得到有效保障的目標，難度還非常之大。所以適當調整我國經濟發展的速度，實屬必要。

3.2 我國碳減排受到巨大的國際壓力，需要控制高耗能產業的發展

作為世界上最大的發展中國家和對美貿易大國，中國無論從樹立負責任的大國形象還是從自身經濟可持續發展考慮，都必須加大碳減排的力度。

適度的“十二五”GDP增速和產業結構是總量控制之必需。高耗能行業是否還能支撐經濟發展？2009年我國人均水泥產量已達到1.24噸，分別是美國、日本和英國2000年水平的3.3倍、2倍和5.8倍，2006年我國人均水泥蓄積量已達17～18噸，即使保持目前年產量不變，10年后我國的人均水泥蓄積量將達到30噸，將明顯超過發達國家水泥消費飽和時人均水泥蓄積量為20～22噸左右的水平。

如果高耗能行業規模繼續保持年均5%的增長速度，在10年內我國就會出現1倍于我國現有建筑面積的新建建筑，150萬公里的新建公路，10萬公里高速公路，2000公里高速鐵路，新建150個機場。

我國高能耗產品產量已經過高。國內消費不了，只有出口，采取兩頭在外，環境污染留在國內的發展模式，在低碳時代，不符合我國的國情。因此，我國經濟發展速度應當慢下來，應當把轉變發展模式，提高經濟發展的質量作為主攻方向。

我國從1990—2009年間單位GDP能耗下降了55%，但由于同期GDP增長6.6倍，所以二氧化碳的排放總量其實增長了3倍。再有，近年來，重化工業和高耗能產業快速發展，產業結構的變化抵消或減緩了GDP能耗強度的下降趨勢4。如果2010—2020年，我國GDP的年均增長率為8%，那么2020年，全國的能源需求量就將達50億噸標準煤，二氧化碳排放量將達100億噸左右。另一方面，我國已在2009年向世界承諾，到2020年實現單位GDP的二氧化碳排放強度下降40%～45%，相應能源強度下降40%。這就意味著，在保持經濟持續增速的同時，還將背負起二氧化碳和化石能源需求減量的重擔。

降低單位GDP的能耗和碳排放將是中國一個中、長期的任務。

目前，發達國家二氧化碳排放的2/3在建筑交通等消費領域，所以它們的減排對策主要是降低消費排放。而我國，70%排放在工農業生產領域，出口產品隱含的碳排放占全國總排放的1/4以上，因此轉變發展方式，控制和減少轉移排放則是我國現階段的關鍵對策。

據測算，能源結構的優化對實現2020年GDP碳強度下降40%～50%目標貢獻率可達20%左右。雖然，在我國，碳排放的主體是工農業生產領域，但在專家們看來，公眾有效參與和社會消費模式的轉變是向低碳經濟轉型的社會基礎，是對低碳產業發展的需求導向。公眾通過選擇低碳消費，迫使企業發展綠色經濟進行低碳生產。

為此，我國將實施碳減排的政策。國家發改委對中國未來碳排放權交易的發展給出了更為積極的政策信號,透露《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法 (暫行)》已基本成熟,爭取盡快出臺。在“十二五”計劃(2011—2015年)開展碳交易項目,以實現2020年我國單位GDP二氧化碳排放下降 40%～45%的約束性指標。

所謂碳稅，是根據產品加工過程所排放碳的多少收稅的一種環境稅，在現實操作中也常常采用能源稅的形式，直接提高燃料最終用戶支付的價格。目前，世界上已有丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威和瑞典五個北歐國家實施了碳稅政策，而法國也準備步其后塵，將從2010年起開征碳稅與碳關稅。我國也準備在“十二五”期間實施碳稅，預計最初稅率為10～20元/噸。

表1 我國高耗能產業2000-2008年的發展情況

4.地方政府的作用不能低估

中國現有促進綠色經濟實施低碳發展的政策包括三個層面，即國家戰略、部門政策和地方實踐。戰略和政策主要是由中央政府部門負責制定，地方政府負責實施和落實。而在中國現行的分權制度，特別是財政分權制度下，地方政府被要求對其地方經濟發展負更大的責任。所以，在低碳政策實施方面，一個很大的挑戰在于很多地方政府為了促進經濟的快速發展，消極執行或不執行中央的政策，甚至很多措施與投資方向與中央的指導原則相違背。

“十一五”以來，中央政府“科學發展”的導向已經十分明確，但是大多數地方和企業并沒有給予足夠的重視， 有的甚至認為節能減排會阻礙其經濟發展。目前，對地方政府政績的評估主要還是以當地的經濟發展作為考核指標，而不是綠色經濟與低碳政策的執行力。為了刺激經濟增長、維持地方的高財政收入，阻礙或降低了高能耗行業，特別是火電廠、鋼鐵、水泥等高收益行業的低碳政策的執行力。甚至出現了一些地方政府直接干預環境保護領域執法的現象。因此，中央政府在制定政策時應該考慮到如何激勵地方政府的執行力。

在行政強制下，國家意愿很難轉化為地方和企業的自覺行動。為了實現“十一五”減排目標，中央通過將節能減排績效與地方政府考核掛鉤來約束地方政府，地方政府也用同樣的方式來約束重點企業。但是，由于地方高耗能企業的生產規模與地方財政收入直接掛鉤，又缺少相應的落后產能退出機制，企業和地方政府節能減排的動力非常不足，出現了“數字節能”和“數字減排”的現象。有時又發生了“拉閘限電“ ，從而引起居民恐慌的事件。

最近值得高興的是地方政府追求GDP的思維慣性得到了抑制，與“十一五”規劃相比，大部分省區紛紛調低GDP增速。“十一五”期間，廣西地區生產總值由3984億元增加到9150億元以上，年均增長13.7%。在“十二五”規劃中，該地區生產總值調低為年均增長10%。 內蒙古全區生產總值“十一五”年均增長17.6%，“十二五”時期調低為年均增長12%。北京、上海、廣東、浙江等東部省份將GDP增速目標降至個位數，充分顯示地方政府淡化與強化經濟發展總量目標的矛盾心情，但是強化結構調整、轉變發展方式是“十二五”發展的大趨勢5。

從客觀上來看，盡可能地把中央與地方的財權與事權關系納入法制化的軌道，通過增加政府間縱向轉移支付（同時要大力減少目前轉移支付中的“基數返還”比重）力度來調控和約束地方政府經濟的行為，而不是直接控制地方政府首腦的任免來控制和約束地方政府的經濟行為，從而在制度化的環境中使地方政府形成正確的政績觀。

我國由于缺乏科學系統的信息公開制度，信息不透明嚴重阻礙了公眾對各項政策的參與。由于政府對政策的宣傳解釋不足，公眾對政策的認知、認同、接受和參與程度都非常低，這不僅大大影響了政策的執行效果，也大大制約了公眾對政策反饋和評估機制的建立。由于公眾參與的途徑極為有限，公眾參與的激勵機制嚴重不足等因素。隨著政治民主化進程的加速，逐步建立政府——企業——公眾共同治理的機制非常必要。

5.制定指標體系，積極推進發展模式的轉變，提高經濟發展的質量

許多專家建議，“十二五”規劃指標應作出調整，在沿用“國內生產總值”和“人均國內生產總值”等22個指標的同時，需要增加“勞動生產率增長率”和“居民消費價格指數”等6個指標。為了引導宏觀經濟更加平穩地運作，應將“居民消費價格指數”作為一項約束性指標增設入“十二五“規劃，因為作為約束性指數，經人大審議，就具備了法律約束力。我們建議“十二五”規劃可以提出GDP為8，我們認為實際上可能在8左右，這種思路是為了使新設定的指標與“十二五”期間新的重要任務相適應。在“十二五”期間，轉變經濟增長方式、改善保障民生以及進行經濟結構的戰略性轉型是我們的主攻方向和重要任務，為此，相應的配套指標體系也應作出調整。考慮到國際經濟形勢變化，“十二五”期間國內生產總值增速可以低至8左右，因為由于追求GDP的慣性有些地區可能超過8，有些地區由于資源與環境的制約可能低于8。而消費者物價指數容忍范圍6可放寬到5%，但是一般都應控制在4%左右。

建議，環境保護部應協調中組部將環保指標納入干部政績考核指標體系，并加強對地方政府環保目標責任制的指導。進一步加大行政責任追究的力度，實現“查人”與“查事”相結合，公開處理一批責任人，實行環境保護問責制，在此基礎上試行對下級政府及有關部門的環境保護行政監察，聯合頒布《關于監察機關環保部門在查處環境保護違法違紀案件中加強協作配合的通知》和《環境保護違法違紀處分暫行規定》。將進一步加大政務公開的力度，定期通過新聞媒體向全社會公布違法企業名單，充分利用各方面力量監督違法排污和破壞生態的行為。

其他有關部門也應采取類似行動，形成組合力，強化執行力，只有這樣才能盡快轉變發展方式，實現“十二五”發展目標。