從分類控制走向嵌入型監(jiān)管:地方政府社會(huì)組織管理政策創(chuàng)新＊

劉 鵬

一、分類控制模式的內(nèi)容與評(píng)述

改革開放以后,研究當(dāng)代中國國家—社會(huì)關(guān)系的學(xué)者們所關(guān)注的核心問題包括:市場經(jīng)濟(jì)體制改革是加強(qiáng)還是削弱了執(zhí)政黨體系對(duì)社會(huì)的控制?經(jīng)濟(jì)體制改革能否催生市民社會(huì)的產(chǎn)生,從而會(huì)給傳統(tǒng)的國家-社會(huì)關(guān)系帶來轉(zhuǎn)機(jī)?然而,正如美國哈佛大學(xué)教授佩里(Elizabeth Perry)所言,第三代學(xué)者所使用的這種國家—社會(huì)關(guān)系模式是源于歐洲傳統(tǒng)的,國家政權(quán)建設(shè)(statebuilding)、市民社會(huì)(civil society)、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主化之間的關(guān)系等問題的研究在這一時(shí)期占據(jù)了統(tǒng)治地位[1],因此也不可避免地帶有濃厚的歐洲色彩。根據(jù)歐洲經(jīng)驗(yàn)的不同分析類型特征,可以導(dǎo)出市民社會(huì)、法團(tuán)主義、市民社會(huì)反抗國家、總體制度等若干類型,但這些解釋類型在理解當(dāng)代中國的國家—社會(huì)關(guān)系上,或是帶有較強(qiáng)的理論移植色彩,或是因無法涵蓋實(shí)際情況的豐富性而陷入一種亂貼標(biāo)簽、盲人摸象的局面。①筆者曾經(jīng)將2004年以前有關(guān)當(dāng)代中國國家—社會(huì)關(guān)系的研究文獻(xiàn)提出的觀點(diǎn)區(qū)分為增強(qiáng)國家派、削弱國家派、平衡派以及沖突派四種類型,并對(duì)其學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的分歧進(jìn)行了探索性的總結(jié)。參見劉鵬:《三十年來海外學(xué)者視野下的當(dāng)代中國國家性及其爭論述評(píng)》,載《社會(huì)學(xué)研究》,2009(5)。

為了避免因研究者選擇對(duì)象的不同而導(dǎo)致的不同結(jié)論,康曉光、韓恒通過對(duì)一些典型的非政府組織的特征進(jìn)行實(shí)證調(diào)研,強(qiáng)調(diào)中國政府基于自身的利益,根據(jù)社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品,對(duì)不同的社會(huì)組織采取了不同的控制策略,即提出了所謂的“分類控制”體系[2],這可以視為學(xué)者們?cè)噲D對(duì)紛繁復(fù)雜、處于某種均衡狀態(tài)的中國國家—社會(huì)關(guān)系進(jìn)行類型學(xué)考察的一種非常有價(jià)值的探索。之后,康曉光、盧憲英、韓恒又從結(jié)構(gòu)特征、行為特征和功能特征三個(gè)角度,結(jié)合實(shí)證案例調(diào)研資料,將當(dāng)前中國的民間組織歸納為15種模式,并總結(jié)出延續(xù)模式、新建模式、收編模式、合作模式、無支持模式5種政府的發(fā)展策略。[3]應(yīng)該說,這個(gè)論斷是在借鑒原有的“行政吸納政治”概念基礎(chǔ)上,對(duì)“分類控制”解釋的進(jìn)一步完善和發(fā)展,對(duì)現(xiàn)階段中國國家—社會(huì)關(guān)系的多樣性具有很強(qiáng)的解釋力度,并在學(xué)術(shù)界引發(fā)了熱烈討論。[4]

在“分類控制”和“行政吸納社會(huì)”模式提出后的幾年時(shí)間里,中國的國家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生了新的變化,政府也正在逐步探索對(duì)社會(huì)組織管理的新思路和新模式。例如,近年來中國各類基金會(huì)和慈善組織發(fā)展迅速,截止到2008年年底,全國各類社會(huì)組織已有38.06萬個(gè),其中各類基金會(huì)有1 369個(gè),比1988年增長86倍。除中華慈善總會(huì)外,分布在省、市、縣這三個(gè)層面上,還有300多個(gè)地方性的慈善組織。同時(shí),為了方便人們奉獻(xiàn)愛心,民政系統(tǒng)依托街道和社區(qū),建有32 000多個(gè)經(jīng)常性社會(huì)捐助接受站和4 000多個(gè)愛心超市。[5]在這種情形下,如何對(duì)數(shù)量繁多、形式多樣的慈善團(tuán)體進(jìn)行管理,已經(jīng)成為官方考慮的重要議題。

為了加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的規(guī)范和管理,一些地方政府在探索社團(tuán)登記管理體制方面開展了積極的探索和改革。例如,2008年年底,北京市社會(huì)工作委員會(huì)通過北京市社會(huì)建設(shè)工作辦公室向人大提交報(bào)告,提出將逐步推進(jìn)政府部門與社會(huì)組織分家。改革后,將有80%左右的社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)政社分開,全市社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位由134家減少到25家左右,這意味著北京市將改變政府機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)主管社會(huì)組織的局面。在上海市,從2006年開始,新一輪的政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的改革全面鋪開,僅2006年一年,該市黃浦區(qū)用于向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的資金就達(dá)2 219萬元,浦東新區(qū)2006—2008年每年的購買資金則分別為2 228.2萬元、4 197.3萬元和5 955萬元[6],政府工作效率明顯提高,政府與社會(huì)組織的關(guān)系模式也發(fā)生了一定的變化。在廣東省深圳市,從2006年3月起,各職能部門不再擔(dān)任行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位。2009年7月2日,民政部與深圳市政府簽訂了《推進(jìn)民政事業(yè)綜合配套改革合作協(xié)議》,準(zhǔn)許深圳市探索建立社會(huì)組織直接向民政部門申請(qǐng)登記的制度。2008年12月,廣東省政府將珠海市確立為社會(huì)管理綜合改革試點(diǎn)城市。從2009年4月起,珠海市民政局對(duì)全市1 000余家社會(huì)組織進(jìn)行全面清理整頓,并花3年的時(shí)間初步建立了現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會(huì)制度,同時(shí)簡化公益慈善類、經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織的登記注冊(cè)辦法,降低準(zhǔn)入門檻,促進(jìn)這兩類組織加快發(fā)展。在江蘇省蘇州市,2005年就對(duì)不符合登記條件的社區(qū)社會(huì)組織,實(shí)行由社區(qū)居委會(huì)初審、報(bào)街道辦事處(鎮(zhèn)政府)備案的制度,促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展,至2008年年底,備案的社區(qū)社會(huì)組織已達(dá)4 295家,占全市社會(huì)組織總數(shù)的58%。

綜上所述,越來越多的地方政府已經(jīng)開始對(duì)傳統(tǒng)的社團(tuán)組織管理模式在新的形勢(shì)和條件下能否繼續(xù)發(fā)揮作用進(jìn)行反思,試圖利用各種可行的形式和途徑來探索和嘗試新的管理模式。在中國的政策創(chuàng)新傳統(tǒng)中,地方政府的試點(diǎn)改革往往會(huì)成為中央政府制度創(chuàng)新的先聲,并為中央政府的政策創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。[7]那么,地方政府的改革和創(chuàng)新是在怎樣的背景下展開的?其主要目的是什么?哪些力量在成為推進(jìn)這些反思和改革的動(dòng)力機(jī)制?它們對(duì)下一階段中國社團(tuán)組織管理模式改革方向和趨勢(shì)有著怎樣的意義?這些問題都構(gòu)成了本文的關(guān)注點(diǎn)。

二、嵌入型監(jiān)管:概念與框架

在本文中,筆者所要提出的核心理論解釋概念為“嵌入型監(jiān)管”(embedded regulation)。“嵌入性”(embeddedness)理論是新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)研究中的一個(gè)核心理論。諸多政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)嵌入性理論作出了貢獻(xiàn)。“嵌入性”概念深受學(xué)者們的關(guān)注,越來越多的學(xué)者在經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)、聯(lián)盟的網(wǎng)絡(luò)理論、組織與戰(zhàn)略、社會(huì)資本、網(wǎng)絡(luò)與組織、市場渠道、創(chuàng)業(yè)、組織適應(yīng)等領(lǐng)域?qū)η度胄赃M(jìn)行了理論與實(shí)證的研究,也有部分學(xué)者曾經(jīng)借用過這個(gè)概念框架來分析當(dāng)代中國國家—社會(huì)關(guān)系中的局部現(xiàn)象,然而在筆者看來,該理論的解釋力度在國家—社會(huì)關(guān)系研究領(lǐng)域中還沒有得到充分的挖掘。值得注意的是,結(jié)合近年來中國國家—社會(huì)關(guān)系中出現(xiàn)的新變化,筆者認(rèn)為可以運(yùn)用該理論的一些觀點(diǎn)和思維,來統(tǒng)合近年來中國國家—社會(huì)關(guān)系中出現(xiàn)的一系列新情況,并給這些新變化提出一個(gè)具有解釋力的詮釋框架。此外,在中文中,“監(jiān)管”一詞表示政府行政組織在市場機(jī)制的框架內(nèi),為矯正市場和社會(huì)失靈,通過設(shè)定相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)個(gè)體的活動(dòng)進(jìn)行的一種干預(yù)和控制,因此,相對(duì)于“管制”、“控制”、“管理”等詞,“監(jiān)管”能夠更好地反映出現(xiàn)代國家對(duì)非政府組織的管理特征,也更能體現(xiàn)出中國政府追求社會(huì)組織管理體制改革的長遠(yuǎn)趨勢(shì)和方向。

從嵌入性理論的發(fā)展來看,卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)在《大變革》一書中首次提出“嵌入性”概念,并運(yùn)用此概念來分析市場經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保護(hù)運(yùn)動(dòng)的互動(dòng)關(guān)系。[8]1985年,馬克·格蘭諾維特(Mark Granovetter)重新對(duì)“嵌入性”進(jìn)行了闡述,強(qiáng)調(diào)社會(huì)過程應(yīng)該被視為人際互動(dòng),認(rèn)為人際互動(dòng)產(chǎn)生的信任是組織從事交易的前提條件,構(gòu)成了交易成本的重要內(nèi)容。[9]在這個(gè)基礎(chǔ)上,沙龍·祖金(Sharon Zukin)和保羅·多明戈(Paul Dimaggio)對(duì)該概念進(jìn)行了拓展,將嵌入性分為四種類型:結(jié)構(gòu)嵌入性、認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。在界定政治嵌入性時(shí),兩位學(xué)者強(qiáng)調(diào)政治嵌入性是指行為主體所處的政治環(huán)境、政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)主體行為產(chǎn)生影響。[10]吉內(nèi)特·葛蘭博(Gernot Grabher)對(duì)德國魯爾地區(qū)的鋼鐵業(yè)集群進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn),魯爾地區(qū)的政府及其他組織構(gòu)成了一個(gè)強(qiáng)有力的“政治行政系統(tǒng)”,這種緊密的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系賦予該地區(qū)特殊的生產(chǎn)使命,并導(dǎo)致其形成了獨(dú)特的功能定位。[11]

從以上的理論回顧可以看出,雖然嵌入性理論發(fā)軔于經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)領(lǐng)域,但是其研究焦點(diǎn)在于分析經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行過程中的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)資本、組織關(guān)系等環(huán)境因素對(duì)組織運(yùn)行邏輯和發(fā)展態(tài)勢(shì)的植入性影響,而我們完全可以在不影響其理論觀點(diǎn)的前提下,將分析對(duì)象從經(jīng)濟(jì)型組織擴(kuò)展至非營利的社會(huì)組織,即著重分析作為政治環(huán)境因素的國家如何利用其特定的機(jī)制與策略,營造符合國家政治偏好的組織運(yùn)營環(huán)境,從而達(dá)到對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)行過程和邏輯進(jìn)行嵌入性干預(yù)和調(diào)控的目的,這種干預(yù)和調(diào)控作用也使得社會(huì)組織樂意借助于其所提供的政治機(jī)會(huì)對(duì)國家職能進(jìn)行反作用,從而促使國家與社會(huì)外化為某種合作性關(guān)系模式。因此,這種控制的策略類型可以被稱之為“嵌入型監(jiān)管”,與此同時(shí),社會(huì)組織也愿意主動(dòng)或被動(dòng)地接受這種干預(yù)和調(diào)控。因此,“嵌入型監(jiān)管”概念在內(nèi)容上是同時(shí)包括了“嵌入”和“受嵌”兩個(gè)過程的。

從邏輯關(guān)系層面分析,國家對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管必然牽涉兩個(gè)層面的因素:監(jiān)管意愿與監(jiān)管能力。前者是指國家對(duì)社會(huì)組織管理和控制意念的強(qiáng)弱程度,是國家主觀控制意志的程度大小,而后者則是指國家對(duì)社會(huì)組織管理和控制的具體策略和實(shí)際狀況,是國家實(shí)現(xiàn)控制意志的手段和工具。

從監(jiān)管意愿角度分析,近年來中國國家—社會(huì)關(guān)系向“嵌入型監(jiān)管”模式發(fā)展的趨勢(shì)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)維度:第一,國家對(duì)社會(huì)組織管理的吸納能力增強(qiáng),如北京市推行的樞紐型組織改革、深圳市與民政部合作探索建立社會(huì)組織直接向民政部門申請(qǐng)登記等。第二,國家對(duì)社會(huì)組織管理的重點(diǎn)出現(xiàn)分化,即承接原有的分類控制模式,對(duì)不同領(lǐng)域和規(guī)模的社會(huì)組織采取有區(qū)分的管理模式,如在一些新興的民間組織中大力推行黨建工作,而對(duì)一些社區(qū)服務(wù)型社會(huì)服務(wù)則由原來的登記制變?yōu)閭浒钢啤?/p>

從監(jiān)管能力角度分析,“嵌入型監(jiān)管”模式也體現(xiàn)為兩個(gè)維度:第一,國家對(duì)社會(huì)組織管理的制度化水平提升,表現(xiàn)為開展民間組織的評(píng)估及其制度建設(shè)工作,對(duì)民辦非企業(yè)在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展的推動(dòng),對(duì)基金會(huì)組織的稅收優(yōu)惠、名稱管理、信息公布、年度檢查、救災(zāi)捐贈(zèng)等行為的規(guī)范,同時(shí)以國家的力量推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)民間化。第二,國家對(duì)社會(huì)組織管理的手段多元化,表現(xiàn)為除了原有的行政手段之外,法律手段和經(jīng)濟(jì)手段的使用更為頻繁,特別是經(jīng)濟(jì)手段,讓社會(huì)組織在生存發(fā)展方面對(duì)國家形成更加依賴的關(guān)系,如上海、南京、湖南等地大力推行的“政社合作、購買服務(wù)”,政府通過撥付一定的資源給社會(huì)組織,使得社會(huì)組織在幫助政府履行社會(huì)功能的同時(shí),也增強(qiáng)了其對(duì)政府的行為依從性。

上述四個(gè)方面是組成“嵌入型監(jiān)管”模式的重要內(nèi)容,即較高的制度化水平、較強(qiáng)的吸納能力、明確的重點(diǎn)識(shí)別和區(qū)分以及多元化的管理手段(見圖1)。

圖1 “嵌入型監(jiān)管”理論概念分析圖

三、實(shí)證研究:2004年以來中國地方政府層面的制度創(chuàng)新

自2004年以來,一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府結(jié)合本區(qū)域民間組織管理的特殊情況,制定了一些具有探索性質(zhì)的管理政策。從中國的“地方政策試驗(yàn)主義”傳統(tǒng)來看,地方政府的探索機(jī)制往往具有較強(qiáng)的示范和先導(dǎo)作用,對(duì)于未來中國國家—社會(huì)關(guān)系發(fā)展具有前瞻性的意義。從總體上分析,2004年以來地方政府的探索改革主要集中在兩大領(lǐng)域:社會(huì)組織的登記注冊(cè)體制(部分組織無主管單位登記改革、社區(qū)社會(huì)組織備案制、商會(huì)組織異地登記)和社會(huì)組織的運(yùn)行過程(政社合作、購買服務(wù)、扶持)。

(一)從限制走向吸納:部分組織雙重登記管理體制試行改革

以必須具備業(yè)務(wù)主管單位之后才能進(jìn)行登記注冊(cè)為主要特征的社會(huì)組織雙重登記管理,是中國社會(huì)組織管理體制的特色,但也受到國內(nèi)外諸多非政府組織的詬病,認(rèn)為這一體制束縛和限制了中國社會(huì)組織的發(fā)展,導(dǎo)致許多社會(huì)組織因?yàn)闊o法找到業(yè)務(wù)主管單位而不得不選擇到工商部門進(jìn)行企業(yè)登記注冊(cè)。近年來,中國政府也開始逐步意識(shí)到傳統(tǒng)的雙重管理體制不但不利于鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展,而且也不利于政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行更加精細(xì)化的監(jiān)管,因此開始考慮對(duì)這一制度進(jìn)行局部的調(diào)整和變通。然而,由于在短時(shí)間內(nèi)在全國范圍內(nèi)完全取消雙重管理體制的政治風(fēng)險(xiǎn)較高,成本也比較大,政府需要進(jìn)行一定時(shí)間的探索和完善。基于這種背景,自2004年以來,一些具備條件的地方政府開始先行試水,對(duì)雙重管理體制進(jìn)行變通和改革,這其中以深圳市和北京市中關(guān)村園區(qū)的改革最為引人注目。

在社會(huì)組織登記注冊(cè)改革方面,自2004年以來,深圳市率先通過“三個(gè)半步”走的漸進(jìn)改革方式,對(duì)工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類社會(huì)組織實(shí)行由民政部門直接登記管理的體制,讓民政部門集業(yè)務(wù)主管單位與登記注冊(cè)部門于一身。與此同時(shí),雖然沒有將維權(quán)類組織納入直接登記注冊(cè)的范圍,但是當(dāng)?shù)孛裾块T對(duì)維權(quán)類組織由原來的控制態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩椒砰_和扶持的態(tài)度,不僅讓越來越多的維權(quán)機(jī)構(gòu)能夠合法注冊(cè),同時(shí)還在經(jīng)費(fèi)來源、活動(dòng)開展上對(duì)其進(jìn)行支持。此外,基于循序漸進(jìn)、小步快走的原則,如條件成熟,深圳市還將逐步放寬對(duì)其他類別社會(huì)組織(如體育類組織)的登記門檻,逐步實(shí)施向民政部門直接登記管理的體制。[12]

在廣東省,對(duì)社會(huì)組織登記管理體制改革進(jìn)行嘗試的還有廣州市。自2010年1月開始,廣州市在市一級(jí)涉及領(lǐng)域范圍廣、不具有行業(yè)特征的科技類民辦非企業(yè)單位中,開展了取消業(yè)務(wù)主管單位、由民政部門直接登記管理的試點(diǎn)工作,并降低該類組織的準(zhǔn)入門檻,將其最低注冊(cè)資金由原來的100萬元調(diào)整為5萬元,同時(shí)還把公益性科技類民辦非企業(yè)單位納入社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金和培育基地扶持、資助的范圍。試點(diǎn)改革開展半年以后,廣州市一級(jí)科技類民辦非企業(yè)單位數(shù)量由原來的18個(gè)迅速增長至29個(gè),增幅達(dá)61%。[13]

雖然北京市自2008年就開始推行以樞紐型組織為特征的社會(huì)組織管理體制改革,降低對(duì)社會(huì)組織尋找業(yè)務(wù)主管單位的門檻,但最為直接的改革則是開始于2010年5月。2010年5月7日,北京市就《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例(草案)》公開征求意見,其中非常明確地提到:“申請(qǐng)?jiān)谑痉秴^(qū)設(shè)立有利于自主創(chuàng)新的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、非公募基金會(huì),除法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定規(guī)定登記前須經(jīng)批準(zhǔn)的以外,申請(qǐng)人可以直接向市民政部門申請(qǐng)登記”。

與此同時(shí),北京市民政局也開始著手研究制定《中關(guān)村社會(huì)組織改革創(chuàng)新試點(diǎn)工作意見》。北京市社會(huì)團(tuán)體管理辦公室官員對(duì)外界表示:“中關(guān)村一區(qū)十園內(nèi)的企業(yè)、單位、個(gè)人,今后注冊(cè)成立社會(huì)組織時(shí),將不再需要業(yè)務(wù)主管單位,直接到民政部門登記就可以”[14]。而且,獲準(zhǔn)登記的民間組織將來可以在全國范圍內(nèi)開展跨省活動(dòng),外省市的企業(yè)可以成為中關(guān)村社會(huì)組織的會(huì)員,通過社會(huì)組織的對(duì)接來實(shí)現(xiàn)交流、聯(lián)絡(luò)、溝通。國內(nèi)的媒體普遍認(rèn)為,這是繼深圳改革之后地方政府在放松雙重登記管理體制改革方面的又一探索。

(二)從忽視走向扶持:部分民間組織備案制改革

所謂民間組織備案制,就是要求一些在成員人數(shù)、活動(dòng)場所、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)不到民間組織登記注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)的民間組織,在開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的時(shí)候只需向相應(yīng)的民政部門提交一些基本的信息和證明資料即可開始運(yùn)轉(zhuǎn)的體制。民政部最早提出對(duì)民間組織實(shí)施備案制是在2005年12月出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)慈善類民間組織發(fā)展的通知》中,該通知提出:“在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)中開展這些活動(dòng)的慈善類民間組織,不具備法人條件的,登記管理機(jī)關(guān)可予以備案,免收登記費(fèi)、公告費(fèi)”,即通過放松準(zhǔn)入條件的方式來推動(dòng)慈善類民間組織的成立和發(fā)展,后來這一模式得以擴(kuò)展至基層民間組織。2007年,民政部在年度《民政工作綜述》中提出:“做好新修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》出臺(tái)后的貫徹落實(shí)工作,制定配套措施,研究基層民間組織備案方法”,隨后又決定將江西、北京、深圳、湖北等地列為民間組織備案制改革的試點(diǎn),其中,江西省的重點(diǎn)是對(duì)農(nóng)村民間組織嘗試備案制度,北京市著重對(duì)社區(qū)民間組織引入備案制度,深圳市成立了市行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署,成為深圳經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會(huì)的“娘家”,這樣就從根本上解決了行業(yè)協(xié)會(huì)注冊(cè)難的問題。而湖北省則將包括公益性組織、自我管理型組織、互助型組織、經(jīng)濟(jì)型組織和興趣愛好型組織在內(nèi)的基層社團(tuán)組織都納入備案制度的管理范圍。在這些改革試點(diǎn)中,又以江蘇省南京市的社區(qū)社會(huì)組織備案制改革最為全面,其內(nèi)容包括:實(shí)行“兩級(jí)備案、兩級(jí)管理”的雙重管理體制;對(duì)社區(qū)社會(huì)組織實(shí)行登記備案制,降低社區(qū)社會(huì)組織登記備案的門檻;實(shí)行“三簡、四免、五寬、六許”制度,放寬對(duì)社區(qū)社會(huì)組織登記的限制;基層政府在資金、設(shè)施、購買服務(wù)、稅收政策以及鼓勵(lì)規(guī)模化發(fā)展方面對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展予以鼓勵(lì)等。這些舉措都為降低基層民間組織的準(zhǔn)入門檻、刺激民間組織的成立和發(fā)展提供了更為廣闊的政策空間。[15]

(三)從排斥走向合作:社會(huì)服務(wù)供給領(lǐng)域的政社合作

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和城市化水平的推進(jìn),公眾對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的需求日益增加。自2003年以來,在科學(xué)發(fā)展觀的引領(lǐng)下以及和諧社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)下,加之政府財(cái)政能力明顯增強(qiáng),政府在包括醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、住房等一系列社會(huì)領(lǐng)域推出或加大了社會(huì)保障和服務(wù)的供給力度,在很大程度上滿足了公民對(duì)于基本社會(huì)服務(wù)的需求。然而,在社會(huì)公共服務(wù)的供給過程中,政府并不是唯一的參與主體,政府的職能主要是籌資和監(jiān)管,而具體的服務(wù)提供或生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由社會(huì)組織或企業(yè)來承擔(dān)。因此,一系列惠及民生的社會(huì)政策所帶來的豐厚資源,催生了社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展,也為推動(dòng)地方政府通過購買社會(huì)服務(wù)的方式與社會(huì)組織合作創(chuàng)造了條件。

從目前各地的改革實(shí)踐來看,中國地方政府購買服務(wù)已從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大中型城市向內(nèi)地較發(fā)達(dá)地區(qū)的城市推進(jìn),從省、直轄市到街鎮(zhèn)各級(jí)政府都成為政府購買服務(wù)的實(shí)施主體和推動(dòng)力量。從應(yīng)用領(lǐng)域來看,主要分布在公共環(huán)境服務(wù)(如環(huán)衛(wèi)清掃保潔、市政設(shè)施養(yǎng)護(hù))、公共衛(wèi)生服務(wù)(如社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù))、社會(huì)保障服務(wù)(如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、捐贈(zèng)服務(wù))、社會(huì)事業(yè)服務(wù)(如文化服務(wù)、教育服務(wù)、體育服務(wù))、公共交通、社會(huì)工作等領(lǐng)域。從發(fā)展規(guī)模來看,政府購買服務(wù)在居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)等領(lǐng)域得到了迅速的發(fā)展,政府購買的投入、項(xiàng)目和受益對(duì)象不斷增加,正成為政府滿足社會(huì)日益增長的公共服務(wù)需求、提高我國公共服務(wù)質(zhì)量與效率的一個(gè)重要途徑。

僅以養(yǎng)老服務(wù)為例,上海市政府于2004年將居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)正式納入政府財(cái)政預(yù)算,建立起與社區(qū)就業(yè)服務(wù)相聯(lián)系、“政府購買服務(wù)”的補(bǔ)貼制度。2006年,上海僅居家養(yǎng)老政府補(bǔ)貼一項(xiàng)就支出9 000萬元。[16](P264-265)而在南京市鼓樓區(qū),則采取了政府出資、加大財(cái)政投入、購買非營利組織服務(wù)的方式,2003年出資15萬元,購買了100位老人的居家養(yǎng)老服務(wù);2004年納入財(cái)政預(yù)算,出資35萬元,購買220位老人的居家養(yǎng)老服務(wù);2005年投入100萬元,通過購買針對(duì)性生活照料、上門探訪和安康通呼叫三種方式的服務(wù),受益老人達(dá)930人[17];2006年,政府購買服務(wù)的資金預(yù)算增至120萬元,為1 300位居家老人提供服務(wù)援助。在湖南省長沙市天心區(qū),政府出資為社區(qū)內(nèi)一些孤寡老人購買社會(huì)服務(wù)。轄區(qū)內(nèi)分散供養(yǎng)的“三無”(無勞動(dòng)能力、無經(jīng)濟(jì)來源、無法定贍養(yǎng)人)老人,享受低保且生活特別困難的老人,每月享受政府發(fā)放的100元～300元服務(wù)補(bǔ)貼。[18]

在政府購買社會(huì)服務(wù)的眾多改革中,上海市浦東新區(qū)是改革的一個(gè)亮點(diǎn)。2007年,上海浦東新區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于著力轉(zhuǎn)變政府職能建立新型政社合作關(guān)系的指導(dǎo)意見》和《浦東新區(qū)關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實(shí)施意見(試行)》,在推行政府與社會(huì)組織“六分開”的同時(shí),大力推進(jìn)政府購買服務(wù),通過政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)的運(yùn)作機(jī)制,將一大批事務(wù)性、服務(wù)性工作交由社會(huì)組織承擔(dān),推動(dòng)了互動(dòng)合作新型政社關(guān)系的發(fā)展。[19](P206)將原來由政府直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來完成,形成了“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的提供公共服務(wù)的新機(jī)制。突出表現(xiàn)為:一是預(yù)算管理,將購買公共服務(wù)的費(fèi)用納入預(yù)算;二是契約式管理,政府和社會(huì)組織的責(zé)任、義務(wù)以及服務(wù)要求,全部在合同中體現(xiàn);三是評(píng)估機(jī)制,政府委托第三方的專業(yè)機(jī)構(gòu),建立評(píng)估的規(guī)則,對(duì)社會(huì)組織做到項(xiàng)目合作前有資質(zhì)審查,合作過程中有跟蹤了解,在合作完成后有社會(huì)績效評(píng)估。此外,上海市浦東新區(qū)還率先探索政府購買服務(wù)的政社合作提供公共服務(wù)新模式,將涉及政府公共服務(wù)、事務(wù)性強(qiáng)的部分事項(xiàng),通過公開招標(biāo)、項(xiàng)目發(fā)包、項(xiàng)目申請(qǐng)、委托管理等方式,由政府購買社會(huì)組織的服務(wù),建立起以項(xiàng)目為導(dǎo)向的契約化管理模式。

(四)從抑制走向培育:功能替代型社會(huì)組織的發(fā)展

為了解決民間社會(huì)組織工資待遇不高、工作穩(wěn)定性不強(qiáng)、對(duì)專業(yè)人才吸引力度不夠的問題,自2008年起,上海市著手在社會(huì)組織中建立年金制度。上海市民政局、勞動(dòng)和社會(huì)保障局和社會(huì)團(tuán)體保障局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在本市社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位中建立年金制度若干問題的通知》,規(guī)定上海市核準(zhǔn)登記的民間社會(huì)組織可以自主建立本單位年金制度,年金所需費(fèi)用由單位和職工共同繳納,單位可按每年不超過本單位上年度職工工資總額的十二分之一繳納,職工個(gè)人可按不超過本人上年度工資收入的十二分之一繳納。[20]在民間社會(huì)組織中建立年金制度,對(duì)激勵(lì)人才、穩(wěn)定隊(duì)伍、提高工作人員退休后的保障水平具有積極意義。

為解決公益慈善類、社區(qū)維權(quán)類社會(huì)組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足的問題,深圳市寶安區(qū)創(chuàng)新思路,設(shè)立扶持公益慈善類、社區(qū)維權(quán)類社會(huì)組織專項(xiàng)資金,出臺(tái)了《深圳市寶安區(qū)公益慈善類、社區(qū)維權(quán)類社會(huì)組織培育專項(xiàng)資金管理暫行辦法》,明確了專項(xiàng)資金的依據(jù)、來源、使用范圍、使用標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)程序、資金監(jiān)管等事項(xiàng)。公益慈善類、社區(qū)維權(quán)類社會(huì)組織在成立初期可申請(qǐng)1～3萬元啟動(dòng)資金,已登記的公益慈善類、社區(qū)維權(quán)類社會(huì)組織按章程開展活動(dòng)取得較好社會(huì)反響的或承接政府購買項(xiàng)目的,可申請(qǐng)2萬～5萬元經(jīng)費(fèi)資助;工作開展較好的,年終可申請(qǐng)2萬元資助。據(jù)悉,寶安區(qū)目前已經(jīng)有6家公益慈善類、社區(qū)維權(quán)類社會(huì)組織共獲得各類資助28萬元。[21]地方政府主動(dòng)對(duì)公益慈善類特別是較為敏感的社區(qū)維權(quán)類社會(huì)組織進(jìn)行資助,在全國尚不多見。

2010年年初,全國首個(gè)新社會(huì)組織幫助基金在大連浙江商會(huì)成立,目前認(rèn)款額已經(jīng)達(dá)到1 500多萬元。該基金的幫助范圍主要是大連市農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、城市社區(qū)社會(huì)組織、公益性社會(huì)團(tuán)體和福利性的民辦非企業(yè)單位。大連新社會(huì)組織幫助基金在全國屬于首創(chuàng),將主要用于幫助農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)和社區(qū)社會(huì)組織建設(shè),以帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市社區(qū)社會(huì)組織的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。[22]

從以上地方政府在社會(huì)組織管理方面的改革實(shí)踐,筆者認(rèn)為,前文所總結(jié)的“嵌入型監(jiān)管”模式同樣可以用于描述和解釋地方政府近年來的改革舉措(見圖2)。

圖2 地方政府改革與“嵌入型監(jiān)管”模式的關(guān)系

第一,一些地方政府加大了對(duì)原來游離于管理體制之外的社會(huì)組織的吸納力度,由此大大提高了管理體制的吸納能力。南京等地的社區(qū)社會(huì)組織備案制改革,深圳、北京等地的社會(huì)組織登記管理體制改革等,都是對(duì)原有嚴(yán)格的社會(huì)組織準(zhǔn)入條件的有限度的放松,在一定程度上有助于強(qiáng)化對(duì)那些沒有登記注冊(cè)但事實(shí)上卻存在和運(yùn)營的社會(huì)組織的吸納度。

第二,地方政府在民間社會(huì)組織管理方面的制度化水平明顯提高。不論是上海等地的政社合作、購買服務(wù)改革,還是南京等地的社區(qū)社會(huì)組織備案制改革,我們看到的是一系列正式制度的出臺(tái)和頒布,并且強(qiáng)調(diào)這些管理工作的穩(wěn)定性和長久性,管理的制度化水平明顯高于之前熱衷于通過專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)來實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的弱制度化管理。

第三,地方政府在民間社會(huì)組織管理方面具有明顯的分類管理意識(shí)。例如,在深圳和北京的社會(huì)組織登記管理體制改革中,地方政府并不是將所有社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻都降低,而主要是針對(duì)一些經(jīng)濟(jì)功能較強(qiáng)的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)以及一些與社會(huì)民生有關(guān)的慈善類組織,而對(duì)于較為敏感、爭議較大的維權(quán)類等社會(huì)組織則仍然采取相對(duì)較嚴(yán)的管理措施。

第四,地方政府管理民間社會(huì)組織的工具出現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。我們看到,除了傳統(tǒng)的強(qiáng)制性行政管理手段之外,地方政府開始利用發(fā)展行業(yè)自律與自我評(píng)估、購買服務(wù)等多種工具,將自己的政治偏好通過多種渠道嵌入對(duì)社會(huì)組織的管理過程中。

四、學(xué)理解釋:“嵌入型監(jiān)管”的發(fā)生機(jī)理

如何理解近年來中國國家—社會(huì)關(guān)系中出現(xiàn)的這種“嵌入型監(jiān)管”模式呢?筆者認(rèn)為,可以從國家和社會(huì)兩個(gè)層面來展開分析。

我們首先從國家角度入手,對(duì)嵌入型監(jiān)管模式產(chǎn)生的國家因素進(jìn)行總結(jié)分析。從制度變遷的角度來說,為什么政府對(duì)嵌入型監(jiān)管模式這一新型體制具有供給的動(dòng)力呢?結(jié)合以上幾個(gè)案例的背景,我們可以看出,最直接的推動(dòng)因素在于政府的職能轉(zhuǎn)移改革。

在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域,政府職能的轉(zhuǎn)移,不僅可以有效減輕政府的負(fù)擔(dān),使政府把工作重點(diǎn)集中在基本職能的實(shí)現(xiàn)上,同時(shí)也可以提高政府的管理效率,降低行政成本,并且可以滿足因經(jīng)濟(jì)發(fā)展所增長的人民群眾社會(huì)服務(wù)需求,而這種職能轉(zhuǎn)移的力度是以前的改革所無法比擬的,帶有較強(qiáng)的整體性和系統(tǒng)性。

政府職能轉(zhuǎn)移的改革,為社會(huì)組織的生存和發(fā)展提供了巨大的政策機(jī)遇,從而為催生嵌入型監(jiān)管模式創(chuàng)造了外部條件。無論是上海市的“政社合作、購買服務(wù)”的改革,還是南京市的社區(qū)社會(huì)組織備案制改革,以及北京和深圳等地的改革,盡管它們的改革主題和焦點(diǎn)有所差異,但是在改革的背景因素中都有政府社會(huì)職能有效轉(zhuǎn)移這一點(diǎn)。其中,上海市的政府職能改革為其所提倡的購買服務(wù)改革提供了直接的動(dòng)力和資源支持;南京市的社區(qū)社會(huì)組織備案制改革也是直接源于政府社區(qū)管理職能的轉(zhuǎn)移;北京市的樞紐型組織改革的一個(gè)重要背景就是,政府要將相關(guān)的社會(huì)管理和服務(wù)提供職能經(jīng)由樞紐型組織轉(zhuǎn)移到具有條件和實(shí)力的社會(huì)組織中去;深圳市的登記管理體制改革則直接源于深圳市社會(huì)發(fā)展治理的需要:利益主體和社會(huì)需求日益多元,傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的一元化社會(huì)治理模式已經(jīng)難以應(yīng)對(duì),公民自發(fā)組織起來的各種社會(huì)組織將成為社會(huì)治理的重要載體,形成多元主體的治理格局,因此,政府職能改革刻不容緩。

從國家視野分析,“嵌入型監(jiān)管”的產(chǎn)生不僅僅是政府職能轉(zhuǎn)移改革的結(jié)果,同樣也與政府較強(qiáng)的成本與風(fēng)險(xiǎn)控制能力密不可分。雖然政府職能轉(zhuǎn)移改革的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn),但在改革的具體方式和進(jìn)度上仍然需要政府具有一定的成本與風(fēng)險(xiǎn)控制能力,即對(duì)社會(huì)組織的管理,既要保障社會(huì)組織能夠成為政府職能轉(zhuǎn)移的有效踐行者,又要有充分的手段對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督管理,對(duì)社會(huì)組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中的成本和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制,正是這種有效的成本與風(fēng)險(xiǎn)控制能力,才順利導(dǎo)入了嵌入型監(jiān)管這一新型管理形式,為嵌入型監(jiān)管四個(gè)方面的具體特征體現(xiàn)提供了動(dòng)力基礎(chǔ)。

例如,在上海市的改革案例中,地方政府并不只是算經(jīng)濟(jì)賬,也算政治賬,即在政治上也有其合理性。相對(duì)于政府部門而言,政府所購買服務(wù)的社會(huì)組織對(duì)象一般多為管理型組織,對(duì)政府權(quán)威基本上不具備直接的挑戰(zhàn)能力,同時(shí),通過購買服務(wù)的方式來與社會(huì)組織互動(dòng),可以增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)來源的控制力,這些都體現(xiàn)出地方政府對(duì)社會(huì)組織管理較為成熟的成本與風(fēng)險(xiǎn)控制能力。而在南京市的社區(qū)社會(huì)組織備案制改革中,政府可以借助對(duì)社區(qū)社會(huì)組織管理的五道防線,充分防范政治風(fēng)險(xiǎn),并讓一直處于職能不足狀態(tài)的社區(qū)居委會(huì)能夠更好地發(fā)揮監(jiān)管作用,民政部門可以借此來分散管理風(fēng)險(xiǎn)。北京市改革的成本與風(fēng)險(xiǎn)控制能力則體現(xiàn)在借用屬于公辦非政府組織性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體作為聯(lián)系政府與社會(huì)組織管理與溝通的紐帶,并要求充當(dāng)樞紐型社會(huì)組織的社會(huì)團(tuán)體必須做到“有明確的主管領(lǐng)導(dǎo),有專門的工作部門和人員,有完整的工作制度,有黨的組織,有廣泛的工作覆蓋面”,從而保障社會(huì)組織在發(fā)展壯大的同時(shí)不至于脫離政府的管控范圍。深圳市的改革案例不僅在風(fēng)格上體現(xiàn)出漸進(jìn)、謹(jǐn)慎的改革風(fēng)格,同時(shí)在內(nèi)容上也非常注重在社會(huì)組織登記注冊(cè)準(zhǔn)入領(lǐng)域的分類放松控制,并以配套的支持和監(jiān)管等方式來對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行更好的管理。因此,政府對(duì)社會(huì)組織的成本和風(fēng)險(xiǎn)控制能力的增強(qiáng),使政府有信心能夠有效保障政府組織的最終主導(dǎo)性。

我們還可以回歸到社會(huì)角度,對(duì)嵌入型監(jiān)管模式產(chǎn)生的社會(huì)土壤進(jìn)行深度分析,即分析社會(huì)對(duì)嵌入性制度模式的需求度。與國家因素類似的是,形成嵌入型監(jiān)管模式的最重要社會(huì)因素來源于社會(huì)結(jié)構(gòu)和需求的多樣化。隨著中國城市化和市場化改革進(jìn)程的加速,社會(huì)公眾對(duì)于社會(huì)服務(wù)的規(guī)模、專業(yè)化程度和質(zhì)量的需求都有了明顯的提高。而與此同時(shí),由于原有的單位體制逐步瓦解,社會(huì)服務(wù)的供給主體開始由原來的單位組織向社區(qū)組織轉(zhuǎn)移,這就給社會(huì)組織發(fā)揮更大的作用提供了一定的空間。同時(shí),自2004年以來,由于中央政府出臺(tái)和推行了一系列社會(huì)政策,中央和各級(jí)政府財(cái)政支出也在社會(huì)公共服務(wù)供給方面給予了前所未有的傾斜力度,因此,提高社會(huì)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量變成一個(gè)具有可行性的政策。由于政府自身能力的限制以及職能的定位要求,完全由政府出面來提供社會(huì)公共服務(wù)的模式并非一條最佳的實(shí)現(xiàn)途徑。有鑒于此,社會(huì)結(jié)構(gòu)和需求的多樣化,在客觀上為推動(dòng)了社會(huì)組織功能的凸顯。

除了社會(huì)結(jié)構(gòu)與需求多樣化這一宏觀因素之外,嵌入型監(jiān)管模式的確立,與社會(huì)組織發(fā)展的自利邏輯也是不可分割的。在現(xiàn)有的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,各類社會(huì)組織需要得到更好的發(fā)展,得到更多的社會(huì)認(rèn)同,就必須學(xué)會(huì)如何與政府部門合作、溝通、共處,為了獲得更好的外部發(fā)展環(huán)境,社會(huì)組織也開始通過接受嵌入型監(jiān)管模式的方式與政府部門進(jìn)行合作。在改革的過程中,眾多社會(huì)組織希望通過積極參與政府購買服務(wù)改革的方式,為自身發(fā)展獲取更多的政治和經(jīng)費(fèi)資源,并證明社會(huì)組織自身的存在價(jià)值。在南京市的改革案例中,諸多社區(qū)社會(huì)組織希望能夠通過自己的公開活動(dòng)獲得政府的支持和認(rèn)可。在備案制的環(huán)境下,社區(qū)社會(huì)組織能夠獲得更加正式的地位和更多的資源,也能夠滿足公眾結(jié)社與享受社區(qū)公共服務(wù)的需求。

由此可見,近年來,中國國家—社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域中的“嵌入型監(jiān)管”模式的形成和發(fā)展,與國家和社會(huì)因素中不同的背景原因是密不可分的,筆者在此將其概括為“兩種角度,四種原因”,如圖3所示。由此得出:從國家層面分析,政府職能轉(zhuǎn)移改革以及政府成熟的成本和風(fēng)險(xiǎn)控制能力,推動(dòng)了“嵌入型監(jiān)管”模式的產(chǎn)生與發(fā)展;而從社會(huì)層面分析,社會(huì)結(jié)構(gòu)和需求的多元化以及社會(huì)組織的自利邏輯,為“嵌入型監(jiān)管”模式更好地為社會(huì)組織所接受創(chuàng)造了良好的條件。

圖3 嵌入型控制模式的解釋框架示意圖

五、研究結(jié)論及思考

綜上所述,近年來,中國地方政府在社會(huì)組織管理的制度化水平方面有所提升,政府對(duì)社會(huì)組織管理的合法化吸納能力大大提高,管理重點(diǎn)有了明確和清晰的區(qū)分能力,而且管理手段也開始出現(xiàn)多元化趨勢(shì)。從理論上,我們可以借用“嵌入型監(jiān)管”這一概念對(duì)以上四種趨勢(shì)來進(jìn)行概括,這四個(gè)方面是組成“嵌入型監(jiān)管”模式的重要內(nèi)容,即較高的制度化水平、較強(qiáng)的合法化吸納能力、明確的重點(diǎn)識(shí)別和區(qū)分以及多元化的管理手段。

從特征上看,嵌入型監(jiān)管模式與之前所出現(xiàn)的游離型監(jiān)管(separated regulation)模式存在一定的差異(見表1),具體表現(xiàn)在四個(gè)維度。由于在原有控制模式中,國家—社會(huì)關(guān)系的分離程度相對(duì)較高,因此,筆者將其稱之為游離型監(jiān)管模式。在游離型監(jiān)管模式中,國家對(duì)社會(huì)組織管理的制度化水平較低,變動(dòng)性、偶發(fā)性、地區(qū)性的特征明顯,受政治精英的態(tài)度的影響較大,導(dǎo)致社會(huì)組織無法形成較為明確的政策預(yù)期;國家對(duì)社會(huì)組織的合法化吸納能力不足,表現(xiàn)為大量實(shí)際存在的社會(huì)組織無法獲得合法身份而游離于管理體制之外;國家對(duì)社會(huì)組織管理的重點(diǎn)識(shí)別和區(qū)分不夠明確,為了盡可能地防范政治風(fēng)險(xiǎn),往往是“胡子眉毛一把抓”,四面出擊;國家對(duì)社會(huì)組織管理的手段相對(duì)單一,主要是依靠行政手段,法律手段和經(jīng)濟(jì)手段作用不夠明顯。

表1 游離型監(jiān)管與嵌入型監(jiān)管模型的對(duì)比

從內(nèi)容上分析,嵌入型監(jiān)管模式與之前所提出的“分類控制”、“行政吸納社會(huì)”等解釋模型并不矛盾。嵌入型監(jiān)管模式在內(nèi)容上涵蓋了“分類控制”模式的相關(guān)界定,表現(xiàn)為國家對(duì)于社會(huì)組織管理具有較為明確的重點(diǎn)識(shí)別和區(qū)分能力,并認(rèn)為這種分類控制模式在近年來的發(fā)展關(guān)系中沒有改變。“分類控制”模式只是從管理重點(diǎn)識(shí)別和區(qū)分的角度來界定國家—社會(huì)關(guān)系,而嵌入型監(jiān)管模型則認(rèn)為近年來中國國家—社會(huì)關(guān)系的變化還包含了更加豐富的內(nèi)容,包括制度化水平提升、合法化吸納能力的提升以及管理手段的多元化等,因此“分類控制”模式只是“嵌入型監(jiān)管”模式的一部分。

在未來的研究中,對(duì)于“嵌入型監(jiān)管”模式的表現(xiàn)形式、區(qū)域差異以及影響都有待繼續(xù)深入研究。

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