公共服務均等化：*中國財政分權作用的再衡量——基于包容性增長的視角

李麗琴

（福建師范大學經濟學院 福建 福州 350108）

財政分權是中國經濟發展中的一個典型事實。中央政府財政開支占總支出的比重在1978年時高達47.4％,到20010年,全國財政支出89874.16億元,中央本級支出15989.73億元,占全國財政支出的17.8％,地方財政支出73884.43億元,占全國財政支出的82.2％。30年間,中央本級的財政支出比例減少了29.6％。[1]與此同時,中國的經濟增長非常迅速,30年來G DP的平均增速高達9.5％。于是,很多學者把兩者聯系起來,試圖從財政分權的視角透析中國的經濟發展。

一、財政分權與經濟增長：一個文獻綜述

關于財政分權與經濟增長的理論解釋始于50年代,但財政分權與經濟增長關系的理論研究并沒有得到一致的結論。傳統的分權理論認為,地方政府的信息優勢使得財政分權可能會提高財政支出的效率（Hayek,1945）,公民可以通過“以足投票”選擇不同的政府（Tibout,1956）,從而地方政府在分權體制下更有動力調節自身的行為,以促進市場的發展（Qian＆Weingast,1997）。[2]但質疑財政分權的學者認為,同級政府間存在稅收競爭和公共品競爭（G ordon,1983）,如果地方政府被少數利益集團控制,地方政府可能漠視居民需求（Conyers,1990）、高估地方公共品供給成本、滋生腐敗等問題（Bardhan＆Mookherjee）,外部性、規模經濟和體制安排限制了財政分權的積極作用。[3]財政分權的理論沒有定論,有關的實證分析得出的結論也各不相同。同樣的財政分權由于國家體制的不同,作用也不盡相同。

中國財政分權在中國經濟高速增長中所起的作用引起學者的關注,但對于財政分權與中國經濟增長的關系在實證上并沒有得到一致的結論。張濤,鄒恒甫（1996）利用中國內地28個省級數據,檢驗了1978-1992年中國中央和地方政府財政資源的分配與省級經濟增長直接的關系,發現財政分權不利于經濟增長,較高的財政分權總是伴隨著較低的省級經濟增長比率。[4]林毅夫和劉志強（2000）的研究表明,20世紀80年代中期以來的財政分權促進了經濟增長,他們推斷制度變革和資源配置而不是引致更多的投資是中國經濟增長的重要原因。[5]喬寶云（2002）研究發現中國的財政分權提高了經濟增長,并且認為存在最優分權度。[6]張晏、龔六堂（2004）采用中國內地28個省份的數據,利用中國1986-2002年的面板數據對財政分權與經濟增長、區域經濟增長之間的關系進行了檢驗,發現分稅制改革前財政分權對地方經濟增長的影響是負的,而分稅制后財政分權對經濟發展具有正的效果。[7]殷德生（2004）采用內地29個省市面板數據,對中國1994年財政體制改革以來的財政分權水平對經濟增長和地區經濟發展不平衡進行了實證研究,發現中國的財政分權未能有效促進經濟增長,又加劇了地方經濟的不平衡發展。[8]駱永民（2008）第一次從空間溢出的角度考察財政分權對經濟增長的空間溢出效應,發現財政分權明顯促進了省際經濟增長,并且存在明顯的空間空間溢出效應。[9]

綜觀學者們的研究,可以發現,關于中國財政分權對經濟增長的影響作用和方向,不同的學者得出了不同的結論。這和他們所選取的財政分權指標及所選擇的控制變量密切相關。筆者認為,現有的文獻單純的以經濟增長指標來衡量財政分權的作用不僅助長了地方政府追求經濟指標的政績工程,而且扭曲了地方政府公共支出結構（傅勇,張晏, 2007）,[10]使得財政分權的收益被財政分權的成本所抵消。因此,筆者認為,我們應該跳出單純的以經濟增長來衡量財政分權作用的局限,而應該構建一個更為科學合理的指標體系,以規范財政分權下地方政府的行為。

二、包容性增長的內涵及其政策指向

改革開放30年來,中國經濟的高速增長是有目共睹的,但中國整體經濟實力的增強并不能掩蓋仍然存在的諸多結構性與體制性問題。一是巨大的資源和環境代價,人為壓低環境和資源成本導致資源的過度透支。二是不斷擴大的貧富差距,1978-2009年,我國的基尼系數從0.16增長到了0.49。三是滯后的公共服務和社會保障事業的發展。G DP增長主義導向下的中國富強之路離共同富裕的目標越來越遠,包容性較低。因此,下一階段的改革中,中國需要讓更多的群體參與到經濟增長的良性過程中,實現廣泛、共享、和諧的可持續發展。而“包容性增長”理念的提出是對國內非均衡發展的深刻反思,是對G DP增長主義的調整及規范。筆者認為,我們在考察財政分權作用時,應該以包容性增長的新視角來衡量,從而構建更為科學的指標體系來規范財政分權下的地方政府行為。

（一）包容性增長的內涵

“包容性增長”概念的首次提出是在2007年8月亞洲開發銀行的一次研討會上。此后,這一術語兩次出現在國家主席胡錦濤的正式講話中。一次是2009年11月15日,胡錦濤在亞太經濟合作組織上發表重要講話,提出并強調“統籌兼顧,倡導包容性增長”。另一次是2010年9月16日,第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議在北京舉行,胡錦濤在開幕式上,發表了題為《深化交流合作實現包容性增長》的致辭。對于包容性增長,不同的學者提出了不同的理解。在國內經濟社會發展過程中強調“包容性增長”,就是要努力在保持適度的經濟增長的基礎上實現民族團結、勞資合作、民生發展和生態文明,讓全體國民都能夠公平合理地分享經濟增長成果（韓保江,2011）。[11]構建和諧社會需要經濟保持高速和持續的增長,構建和諧社會需要消除各種各樣的機會不平等,從而促進增長的包容性（湯敏, 2010）。[12]中國人民大學農村發展研究院院長溫鐵軍認為,包容性增長是對弱勢群體的包容和對資源環境的包容,是可持續的增長。亞洲開發銀行副首席經濟學家莊巨忠把“包容性增長”定義為建立在機會平等基礎上的經濟增長。濟南大學經濟學院教授俞憲忠認為,“包容性增長”就是經濟增長、人口發展和制度公平三者之間的有機協同,具有顯著的民本主義發展旨向,更關注民權民生,更能滿足民眾權利發展的制度公平訴求。[13]

雖然不同的學者對包容性增長提出了不同的見解,但在基本要義上并沒有本質區別,只是表述方式各異。在綜合各學者觀點的基礎上,筆者認為應該從以兩個方面理解包容性增長的內涵：一方面是保持經濟的可持續增長；另一方面是機會平等,促進社會公平與增長的共享性。

（二）包容性增長的衡量指標釋義

為避免G DP增長主義,本文引入包容性增長來考量財政分權的作用。從上文對包容性增長內涵的解釋可以看出,其核心要義在于如何使得經濟增長實現全民共享。具體到本文探討的財政分權問題,即我國的財政分權是否使得全體公民在分享經濟增長成果上更加公平和公正。但全民公正分享經濟增長成果的內容過于寬泛,我們需要將其具體化。傳統的財政分權理論認為,依據公共選擇理論的用手投票機制和蒂布特的以足投票機制,財政分權會促使地方政府提供公共服務的供給效率,從而提高社會福利水平,使得民眾享受到經濟增長的成果。因此,本文擬以公共服務的均等化程度來近似反應財政分權下公民分享經濟成果的公正性。

三、公共服務均等化：財政分權作用的再衡量（1995-2009）

1994年開始實行的分稅制是我國財政體制改革進程中影響深遠的一次制度創新。分稅制是以劃分稅種和稅權為主要方式來確定各級政府的財力范圍和管理權限,處理中央與地方以及各級地方政府之間財政分配關系,也是我國財政分權中中央和地方政府關系的規范要求。因此,本文以1994年實行分稅制改革后的數據來衡量財政分權的作用。需要說明的是,與其他學者采用省級面板數據不同,本文擬從宏觀層面來測度財政分權與公共服務均等化的關系。在數據樣本的采集上,也以歷年中央與地方的總體數據為樣本。

（一）分稅制以來公共服務的均等化測度（1995 -2009）

1.變量選取及檢驗方法

（1）變量選取

①公共服務均等化指標：歷年各省人均支出的偏度系數（Skewness）。如前所述,本文以公共服務均等化的實現程度來衡量公民分享經濟成果的公正性,而公共服務的支出水平近似反應了公共服務的實現程度。但由于統計口徑的不一致,直到2007年后才有專門“一般公共服務支出”的數據。一般的,人均支出水平較高,人均公共服務的支出水平也較高。因此,為了實現數據的連續性,本文以人均支出水平來測度各地區政府在公共服務上的努力程度。在均等化的測度上,較多的學者采用樣本的標準差（Standard Deviation：Std Dev）來度量樣本的離散程度,以此來說明各樣本數據間的均等化程度。

樣本標準差是表示變量取值距均值的平均離散程度的統計量,其數學定義為：

但1994年以來我國經濟高速增長,現在的財政支出水平與分稅制改革初的數據相比有較大的差距,若以歷年來各省市的樣本標準差來測度均等化程度會有偏差。本文以歷年各省市人均支出的偏度系數來測度財政均等化。偏度系數（Skewness）是描述變量取值分布形態對稱性的統計量,即偏度系數的絕對值越大,說明數據分布形態的偏斜程度越大,其數學定義為：

②財政分權度：財政自給率。從前人關于財政分權度衡量指標的選取可以看出,中國財政分權度的衡量是實證研究的難點所在。以往的文獻中,考察省級及省級以下的政府行為,比較經常采用的是人均省級政府支出與中央政府總支出的比值和邊際分成率作為衡量財政分權的指標。與以往研究不同,本文擬從宏觀層面來考察財政分權行為,采用財政自給率來衡量財政分權度。財政自給率=地方財政收入/地方財政支出,地方政府收入滿足地方財政支出的需要程度近似反應了地方政府的自主權。

（2）檢驗方法

本文運用SPSS統計方法中的相關分析來測度分稅制以來的財政分權與公共服務均等化的統計關系。統計關系是兩事物間存在一定的關系,但這些關系卻不能像函數那樣可以用一個確定的數學關系描述。公共服務均衡的實現取決于多種因素的綜合,按照常理判斷,財政分權度會對公共服務均等化產生影響,但由于外在因素的不確定性,我們只能采用相關分析來對二者之間相關性的強弱進行判斷。對不同類型的變量采取不同的相關系數來度量,本文采用Pearson相關系數來分析。其數學定義為：

式中,n為樣本數,Xi,Yi分別為兩變量的變量值,化簡公式可得：

相關系數 r的取值在-1-+1之間,r＜0,表示兩變量間存在負的相關性,r＞0,表示兩變量間存在正的相關性,|r|＞0.8表示兩變量間具有較強的線性關系,|r|＜0.3表示兩變量間的線性關系較弱。同時,SPSS將對線性相關的顯著性水平進行檢驗。

2.實證分析

本文將1994年以來的代表公共服務均等化的偏度系數與代表財政分權度的財政自給率進行相關分析,其結果如表1所示。此外,SPSS還可以繪制二者之間的散點圖來直觀呈現相關變量之間的線性關系,如圖1。

表1 偏度系數與財政自給率的相關分析結果

圖1 偏度系數與財政自給率的散圖點

四、包容性增長導向下的分權治理考核指標構建

（一）結論及可能的原因分析

從上文的分析結果來看,衡量公共服務均等化的偏度系數和財政自給率之間并沒有呈現顯著的相關性,相關系數0.481,P=0.069,表明1994年實行分稅制以來,我國的財政分權制度在促進公共服務均等化上并沒有做出應有的貢獻。中國的財政分權并沒有促進地方政府致力于提高公民的福利水平。筆者認為,這與中國獨特的地方治理模式關系密切。一是中國政府官員的晉升錦標賽模式激勵地方政府“為增長而競爭”。晉升錦標賽下政府官員的晉升激勵取決于經濟增長,在這一政績考核指標引導下,對地方政府最重要的影響渠道是政府之間的標尺競爭,而標尺競爭的最佳策略就是“資源密集型”工程（即投入大、規模大和難度大的工程）（馬俊,劉亞平, 2005）。[14]因此,地方政府會將有限的資源投入到基礎建設而不是用于提高民眾生活福利水平的公共服務上。二是中國缺乏“以足投票”的流動機制。“以足投票”的人口跨區域遷移,在中國是不存在的,中國也沒有出現通過居民與地方政府的雙向選擇而在地理空間上進行類聚的由多個俱樂部式的地方社區組成的社會。一般來說,居民對公共產品的偏好和需求并不在地方政府的優先考慮范圍內（喬寶云等, 2005）。[15]

（二）以包容性增長為導向構建分權治理的考核指標

中國的財政分權在促進公共服務均等化上并沒有發揮應有的作用,這與中國的流動機制及政績考核指標密切相關。筆者認為,流動機制是促進財政分權發揮作用的互補機制,即民眾可以以流動的形式來促使地方政府提高公共服務。但在中國,這樣的流動機制并不現實,抑或其并不能發揮應有的作用。倘若中國的流動機制可以實現人口的自由流動,那可能形成的局面不是地方政府積極提高公共服務水平,而是人口大量涌入經濟發達地區。因此,筆者認為,關鍵的問題在于改變政績考核機制,以包容性增長為導向,構建更為科學的分權治理的考核指標。

第一,以綜合性指標代替單一的經濟考核指標。包容性增長并不是不要增長,而是如何實現可持續增長。在單純的以G DP增長率為考核指標的考核機制下,地方政府往往以犧牲環境資源為代價,片面追求高增長率。在包容性增長導向下,我們在構建政績考核指標時,應納入環境質量及相關要素,如綠色G DP指標,以盡量減少地方官員的努力配置扭曲。

第二,將居民的滿意程度納入考核體系。包容性增長的最終目的是讓所有民眾共享經濟增長的成果,而民眾的滿意程度是則是這一目標的直觀體驗。因此我們在構建政績考核指標時,應該將居民對政府施政的滿意度納入官員的考核進程,以便保證地方政府對轄區內的居民需求有正確而靈敏的反應。

[1]中國財政部.財政部公布2010年全國公共財政支出基本情況.[EB/OL].中國經濟網,http://www.gov.cn/gzdt/2011-08/03/content_1919148.htm.

[2]Qian,Y ingyi and Weingast,Barry R.RegionalDe-centralization and Fiscal Incentives[J].Journal ofEconomic Perspectives,2005,（11）.

[3][4]劉小勇.經濟增長視野下的中國財政分權實證研究[M].北京：經濟科學出版社.2009.11.

[5]林毅夫,劉志強.中國的財政分權與經濟增長[J].北京大學學報（哲社版）,2000,（4）.

[6]喬寶云.增長與均等的取舍[M].北京：人民出版社,2002.

[7]張晏,龔六堂.分稅制改革、財政分權與中國經濟增長[J].經濟學季刊,2005,（5）.

[8]殷德生.最優財政分權與經濟增長[J].世界經濟,2004,（11）.

[9]駱永民.我國財政分權對地方政府效率影響的空間面板數據分析[J].商業經濟與管理,2008,（10）.

[10]傅勇,張晏.中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價[J].管理世界,2007,（3）.

[11]韓保江.包容性增長提出哪些新要求？ [N].人民日報（海外版）,2011-01-04.

[12]王紅茹.胡錦濤主席公開倡導或將寫入十二五規劃的這個概念,如此重要,卻又如此陌生——什么是包容性增長？[J].中國經濟周刊,2011,（38）.

[14]馬俊,劉亞平.中國地方政府財政風險研究：“逆向軟預算約束”理論的視角[J].學術研究, 2005,（11）.

[15]喬寶云,范劍勇,馮興元.中國的財政分權與小學義務教育[J].中國社會科學,2005,（4）.