實現“包容性增長”的困境與路徑

胡洪彬

2009年11月與2010年9月，胡錦濤主席在亞太經合組織的相關會議上，連續兩次提出了“包容性增長”的發展理念，并將其視為解決經濟發展中出現的社會問題，實現經濟長遠發展的堅實基礎，受到了全球輿論的關注，影響深遠，意義重大。對于轉型期的中國而言，“包容性增長”的提出，實現了對以往單純追求GDP數量增長模式的超越，為我國產業結構調整和經濟發展方式轉變提供了有益借鑒；同時，“包容性增長”也是對科學發展觀的繼承和延續，為建設和諧社會提供了理論指引。本文擬對“包容性增長”的當代意義、存在問題和改進策略進行分析，以為各級政府機構的政策實踐提供適宜的理論反思。

一、“包容性增長”的時代意義

明晰概念是科學研究的邏輯前提，要深入研究“包容性增長”在當下中國的地位、作用及價值，首先必須對其內涵有個科學的把握。這一概念最初由亞洲發展銀行于2007年提出，并將其界定為一種機會平等的增長模式。此后，隨著胡錦濤主席的相關闡述，以及中共十七屆五中全會的勝利召開，其影響力進一步擴大，學者們紛紛對其進行詮釋。如竹立家認為，“包容性增長”就是要不斷實現人民權利，提升社會的公平正義；胡鞍鋼將其解讀為“共享發展”，認為要達此目標，各級政府必須把擴大公共服務擺在首位。[1]

可見，“包容性增長”的核心是倡導公正與平等，以此為推進社會經濟的協調發展奠定根基。對處于轉型期的中國而言，“包容性增長”的提出和倡導不僅對轉變政府職能、縮小貧富差距具有重要價值，同時在提升執政能力、維護社會穩定等方面也具有積極意義。

1.倡導“包容性增長”有利于提升黨的執政能力，為中國特色社會主義建設事業提供理論支撐

加強和完善黨的領導，是中國特色社會主義建設事業的根本保障。作為一種執政理念，“包容性增長”為黨的執政能力建設和中國特色社會主義建設提供了全新的理論資源。這一理念與黨歷來倡導的執政理念是一脈相承的。早在新中國成立初，毛澤東在《論十大關系》中就明確強調國家建設要處理好重工業、輕工業與農業、沿海與內地等多重關系，做到“軍民兼顧”、“公私兼顧”。1957年，毛澤東在省市自治區黨委書記會議的講話中，更是明確指出：“統籌兼顧，各得其所，這是我們歷來的方針?！盵2]改革開放以后，鄧小平力主解放思想、實事求是，認為現代化建設的任務是多方面的，必須堅持兩手抓，以促使國民經濟發展在綜合平衡中穩步前進。此后，無論是江澤民對經濟發展、文化建設、對外貿易等方面的闡述，還是胡錦濤對科學發展觀與和諧社會的解讀，均傳達出了社會主義實現“包容性增長”的價值理念。而中共十七屆五中全會雖未直接提出“包容性增長”的概念，但卻將保障民生及統籌發展等內容提到空前重要的地位，實質上是對“包容性增長”的內涵進行了科學詮釋。因此，“包容性增長”的理念是對馬克思主義發展觀的繼承與創新，它為黨的執政能力建設提供了理論指引，為中國特色社會主義事業的進一步發展指明了方向。

2.倡導“包容性增長”有利于各級政府官員樹立科學的政績觀和權力觀，促進地方政府職能的轉變

政績觀和權力觀是政府官員對如何履行職責、追求何種政績以及對自身所擁有的權力的根本認識和觀念。其科學與否，在實踐中是否體現出全面、協調、可持續的發展要求，直接影響著各級政府的各項決策能否為民辦實事、辦好事，影響著各級政府職能的有效實現。轉變政府職能，確立公共服務型治理模式轉變，是當前各級政府維護社會穩定和推進國民經濟持續健康發展的重要保障，而要切實轉變職能，一定程度上取決于各級政府官員是否樹立科學的政績觀和權力觀?？梢哉f，有什么樣的政績觀和權力觀，就會有什么樣的政府行為模式和管理方式。以“包容性增長”理念為理論引領和行動指南，并以此作為衡量領導干部政績的重要標準，各級政府官員將在實踐中堅持統籌兼顧的工作思路，從大局出發，按照客觀規律辦事，既立足當前，又著眼長遠，既注重重點，又不忘整體，重視社會公正，關心發展條件和成果，從而真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，促進各級政府自覺積極地轉變職能，樹立服務型政府的良好形象，為維護社會公正、實現基本公共服務均等化做出積極努力。

3.倡導“包容性增長”有利于縮小貧富差距，促進社會主義和諧社會的構建

實現社會的和諧發展，是人類孜孜以求的期盼，也是中國共產黨當前的一項重大戰略任務。自改革開放以來，隨著民眾生活狀況的不斷改善，我國社會發展的總體態勢不斷趨于和諧化，人民安居樂業，社會安定祥和，綜合國力飛速提升。然而，在當前社會轉型期的大環境下，由于新舊體制之間的斷裂與失衡，各種社會矛盾也開始集中凸現，民眾收入差距逐漸拉大，由此導致的社會問題開始增多。據聯合國開發計劃署的數據顯示，中國目前的基尼系數達到了0.45，已超過國際公認0.4的警戒線，貧富差距突破合理的限度，且有繼續擴大之勢。另據亞行2007年8月的研究報告，中國的貧富差距成為亞洲之冠，收入最高的20%人口的平均收入與收入最低的20%人口的平均收入的比率達到11倍，收入分配的兩極分化格局對社會的穩定形成了巨大挑戰。[3]因此，構建社會主義和諧社會，必須把縮小貧富差距視為首要任務?！鞍菪栽鲩L”的基本要求是全面協調可持續，按照其核心價值，政府必然要把統籌城鄉發展、區域發展、行業發展擺在首要位置，以此達到縮小貧富差距的目標。因此，倡導“包容性增長”的理念，為構建社會主義和諧社會提供了堅實的保障。

4.倡導“包容性增長”有利于提升政府公信力，推進社會主義核心價值體系的大眾化

社會主義核心價值體系是社會主義意識形態之基，其作為社會主義制度的精神之魂，對于引導和整合多樣化社會思潮，增強中華民族凝聚力發揮著重要的作用。然而，作為一種主流價值理念，社會主義核心價值體系能否被人民群眾自覺自愿地接受并轉化為群體意識，其根本前提就是看人民群眾對社會主義核心價值體系及其建構者是否有足夠的政治信任。信任是公共生活的潤滑劑和黏合劑，也是社會主流價值觀建構的重要根基。誠如哈貝馬斯所言：“任何一種政治系統，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾對它所特有的忠誠心?！盵4]因此，推進社會主義核心價值體系大眾化必須把建構各級政府的公信力擺在首位?！鞍菪栽鲩L”強調社會協調發展，主張維護公平公正，關注社會弱勢群體，這對于政府而言，可以促使其更多地了解群眾所需，為群眾辦實事，辦真事；對于人民大眾而言，則意味著有了更多的知情權，感受到黨和政府執政為民的積極態度。因此，其必然有助于拉近政府與民眾之間的心理距離，提高政府執政的信譽，增強政府對公民的號召力、凝聚力，從而為推進社會主義核心價值體系的大眾化奠定堅實根基。

二、實現“包容性增長”面臨的現實困境

作為與科學發展觀一脈相承的執政理念及十七屆五中全會精神的本質要求，“包容性增長”要切實得到貫徹執行，必須認真研究和總結其制約因素，才能做到有的放矢。筆者認為，當前要實現“包容性增長”，必須著力破除以下四方面的障礙：

1.觀念束縛

觀念是行動的先導，觀念不對路，行動就會出現偏差，就會給“包容性增長”的落實帶來難度。中國共產黨歷來高度重視加強黨員干部的觀念和作風建設，強調全黨要解放思想、實事求是和與時俱進。經過全黨同志共同努力，黨員干部的思想觀念和作風狀況得到顯著改善，但同時必須看到，受長期形成的一些片面思想觀念的慣性影響，當前“包容性增長”的貫徹過程中仍然面臨著一定的觀念阻礙。一方面，過度注重GDP增量的觀念沒有根本改變。在片面政績觀的驅使下，一些地方官員把經濟發展簡單地等同于GDP增長，對于民生的改善缺乏足夠的動力，結果造成社會財富分配極端不均，為社會矛盾和糾紛的產生埋下隱患。另一方面，部分領導干部對自身所擁有的權力沒有形成正確的認識，在實踐中，因循守舊、脫離群眾、好大喜功、弄虛作假、鋪張浪費、追名逐利、以權謀私等問題一定程度上還存在著，既影響了黨和國家各項工作的有效開展，也對干群關系造成了極大損害，對社會民生的改進帶來消極負面效應。因此，要積極倡導“包容性增長”，必須轉變思想觀念，以科學發展觀和為人民服務意識為指導，毫不動搖地堅持改革方向，堅持用改革和發展的辦法解決前進中的矛盾和問題。

2.能力不足

不斷提高領導干部分析問題、解決問題的本領，著力破除其領導能力不足的障礙，是推進社會經濟協調發展，實現“包容性增長”的關鍵。在社會轉型期內，我國社會經濟發展任務艱巨，無論是消除經濟運行中的不健康因素，還是解決社會發展中的深層次矛盾，都需要各級領導干部有突出的領導能力和業務能力。新時期以來，我國各級領導干部的綜合素質得到顯著提高，結構不斷走向優化，但仍然存在一些領導干部的素質和能力與推進社會經濟協調發展的任務不相適應的情況。如有的領導創新能力不足，工作中循規蹈矩，按部就班；有的缺乏現代經濟、科技和管理方面的知識，工作開展缺乏專業性；有的洞察和預見能力不強，不能在錯綜復雜的矛盾中抓住問題的根本，因而無法在發展中把握關鍵；有的則不善于把工作經驗和教訓升華為理性認識，面對新情況、新問題，缺少應對思路，工作長期打不開局面等，這些問題都導致其工作沒有取得重大的突破，給國民經濟的持續發展和社會的和諧穩定帶來不利影響，使“包容性增長”的貫徹落實面臨障礙。

3.體制缺位

制度是穩定、受重視的和反復的行為模式，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵5]當前，我國社會經濟發展之所以出現增長方式粗放，城鄉、區域差距較大等與“包容性增長”不相適應的問題，其原因在很大程度上還是體制上的問題沒有得到根本解決。具體而言，其一，經濟體制改革不徹底，財產所有權制尚未最終確立，延緩了社會主義市場經濟體制走向完善的進程，并導致一系列經濟和社會問題。其二，隨著我國社會進入轉型期， 由于社會體制的不健全，城鄉、區域、經濟社會發展仍然不均衡，勞動就業、社會保障、收入分配、教育衛生、居民住房等方面關系群眾切身利益的問題此起彼伏，導致社會矛盾和糾紛等失范現象一定程度上出現增多趨勢。其三，改革在各領域、各層面進行的不平衡。由于缺乏體制保障，改革滯后于開放，宏觀改革滯后于微觀改革，社會變革滯后于經濟改革，生態保護滯后于經濟建設，這些都在一定程度上加劇了經濟社會發展以及人的全面發展的不平衡性和復雜性，導致社會發展走向協調化依舊任重而道遠。

4.職能滯后

政府是推進社會經濟發展的掌舵者，要實現“包容性增長”，政府首先要積極促進自身職能的轉變，以完善工作方法，提高行政效率。改革開放以來，我國經過多次大規模的政府機構改革，政府職能發生了多方面的積極變化，過去全能型的政府管理模式不斷得以改變，但中央和地方政府的職能定位，以及政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系依舊沒有很好地理順，地方政府的職能轉變遠遠未能適應推進社會經濟“包容性增長”的現實需要，暴露出一些不盡如人意的問題：(1)政府失靈。由于體制缺失和管理方式的落后，政府機構重疊現象嚴重，政出多門，辦事效率不高，導致一些政府部門該管的事沒管好，不該管的卻花費了不少力氣，政府職能的設定與履行過程中“越位”、“錯位”和“缺位”現象嚴重。(2)政府規模過度膨脹。雖經過多次機構改革，但依舊沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。由于地方政府過度干預市場和企業的微觀經濟活動，熱衷于興辦各種事業，以及過多地依靠行政手段進行管理，結果造成政府規模過于龐大和人浮于事的現象。(3)權力尋租。職能定位的不明確，也使得一些地方政府受利益的驅動，在經濟發展中宏觀、微觀一把抓，既當“運動員”，又當“裁判員”，結果不僅限制了市場主體的活力，也使不法政府官員的“權力尋租”有了可乘之機。

三、實現“包容性增長”的路徑分析

“包容性增長”理念的積極價值，以及當前面臨的一系列障礙表明：各級政府必須進一步解放思想，轉變觀念，實事求是，積極做好以下幾方面工作。

1.強化宣傳教育，不斷提升對“包容性增長”的認識水平

作為一種科學的發展理念，“包容性增長”的提出雖已有一段時間，但為人們熟知還是近期的事情，因此，當前各級政府部門及理論工作者要積極加強相關研究，領會其精神實質。在此基礎上，在全社會廣泛宣傳和教育，使其深入人心，為廣大人民群眾所接受和認同，以提高貫徹和落實的自覺性和堅定性。一方面，各級政府官員堅持不懈地加強理論學習，清醒地認識當今時代的新變化和新趨勢，準確地把握廣大群眾的期待和要求，通過牢固樹立起“包容性增長”的全新理念，形成對權力、政績和價值的科學認識，堅決反對脫離群眾、以權謀私，反對形式主義、官僚主義和弄虛作假，始終做到與人民群眾同呼吸、共命運，為群眾辦好事、辦實事。另一方面，在全社會范圍內，要借助各種有效途徑加大對“包容性增長”理念的宣傳和普及。新聞輿論部門要把堅持“包容性增長”理念的要求貫穿到日常宣傳報道中，形成有利的輿論導向，將宣傳教育融合在人民群眾的日常生活和學習中，被市場主體、各生產單位及廣大人民群眾自覺自愿接受。

2.轉變社會治理模式，為推進“包容性增長”提供根本保障

當前，地方政府要推動“包容性增長”，必須在社會治理模式上實現三大轉變：(1)從管理型政府向服務型政府轉變。單一地強調管理不利于與民眾友好接觸，也極易引發官僚主義不正之風。地方政府要主動放下身段，貫徹為民服務的宗旨，在實踐中始終把關注民生放在首位，通過大力發展經濟，縮小貧富差距來緩解各類矛盾；大力完善公共事業，為社會公平公正做出積極努力。(2)從權力型政府向責任型政府轉變。權力與責任的不對稱是導致地方政府脫離群眾，造成合法性缺失的重要根源。提升地方政府維穩的實效性，迫切需要地方政府樹立責任理念，實現權力與責任的有效銜接，建立與權力、職能相稱的問責體制，依法行政，有所為有所不為，真正實現好、維護好和發展好最廣大人民群眾的根本利益。(3)從暗箱型政府向陽光型政府轉變。暗箱操作是導致地方官員權力腐敗的重要原因。提升地方政府的社會根基，必須實行政務公開，通過公共媒體將政府的決策、程序等及時傳達給公眾，切實保障公眾的知情權和監督權，如此才能有效化解矛盾和糾紛，促進社會公平公正的實現。

3.推進制度創新，完善有利于實現“包容性增長”的體制機制

制度是帶有根本性和全局性的東西，誠如亨廷頓所言:“制度就是穩定的、受尊重的和周期性發生的行為模式，組織與程序與其制度化水平成正比例?！盵6]地方政府要推進社會經濟發展實現“包容性增長”，必須努力推進相關法律和制度的創新：(1)建立完善的社會管理機制。要建立充滿活力、富有效率、更加開放的市場經濟體系，以合理配置市場資源，努力調動市場主體的生產積極性；同時，在廣泛的公共服務領域內，積極通過強化醫療衛生體制、教育體制、社會保障體制、戶籍制度等方面的改革與完善，為更多的人民群眾謀實惠，在推動國民經濟持續發展的同時，實現民生的切實改善。(2)建立科學的干部政績考核機制。要切實破除地方政府官員唯GDP是尊，“見物不見人”，決策不講科學、民主的片面政績觀和權力觀的頑癥。建立科學的政績考核制度，既注重考核發展速度，更注重考核發展方式、發展質量；既注重考核經濟建設情況，更注重考核經濟社會協調發展、人與自然和諧發展的態勢；既注重眼前的“顯績”，又注重利于長遠的“潛績”。(3)完善民眾利益表達機制。當前，地方政府要積極構建民眾利益表達的制度平臺。如通過民主懇談會、聽證會及網絡媒體等途徑，切實滿足民眾的利益訴求，在實現社會利益協調和整合的基礎上，維護社會的穩定與和諧。

4.培育民間組織，壯大推進“包容性增長”的社會力量

成熟的活躍于地方政府與民眾間的民間組織，能夠為改善民生、促進機會均等提供一個有效的中介和平臺，是有效緩解各種社會糾紛和摩擦，實現“包容性增長”的重要資源。鑒于我國國情和當下民間社會組織的發展狀況，筆者認為應著重做好以下幾方面：其一，加強對民間組織的宏觀引導，政府可以根據社會發展的實際情況有意識地推進民間組織發展，使其在布局、結構和規模上實現一致性與合理性。同時，著力剔除對民間組織的一切不合理管制措施，堅持專業化、社會化的發展原則，使其能以獨立姿態發揮作用。其二，強化政府對民間組織的物質支持。根據約翰·霍普金斯政策研究所的研究，目前世界上還沒有一個國家的民間非營利部門的主導性收入來源是私人捐贈，這一點在我國的表現更為突出。因此，政府有必要給予各類民間組織一定的資金補助，通過有效途徑使社會閑散資金向其集中。其三，促進民間組織的交流與合作，民間組織要切實發揮作用，必須大力宣傳，提升影響力。對此，地方政府可以創造宏觀條件推動民間組織相互學習借鑒，自身也要加強與民間組織的合作，把社會發展中的一些技術性難題交給社會民間組織解決，充分發揮其公益性、靈活性的優勢，為改善民生，促進社會經濟協調發展發揮應有的作用。

[1]吳飛.包容性增長首先是實現公平正義[N].新聞晨報,2010-10-19(A03).

[2]毛澤東鄧小平江澤民論科學發展[M].北京:中央文獻出版社,2008:10

[3]李寶懷.科學發展觀視閾下的貧富差距[J].延安大學學報:社會科學版,2009(2):5-8.

[4]哈貝馬斯.現代國家中的合法性問題[M].北京:社會科學文獻出版社,2002:264.

[5]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:333.

[6]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海:三聯書店,1996:12.